“今年中央‘一號文件’主題首次聚焦在水利。”日前，權(quán)威專家在接受《瞭望》新聞周刊采訪時透露。這也是中央“一號文件”連續(xù)八年關(guān)注“三農(nóng)”問題。
“將水利建設(shè)置于今年‘一號文件’的核心，既反映了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，也是水利建設(shè)明顯滯后的必然要求?！鄙鲜鰧＜冶硎荆鳛檗r(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)條件，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，更事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。
當(dāng)前，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的明顯短板。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，全球氣候變化影響的加大，水資源不足問題變得更加突出，增強防災(zāi)減災(zāi)能力的要求也越來越迫切。
在北京大學(xué)地方政府研究院院長彭真懷看來，這不僅反映在“掘地百米不見水”的華北地區(qū)，就連一向水資源充沛的長江沿岸也初現(xiàn)地區(qū)性水資源不足端倪。比如，長沙已連續(xù)兩年出現(xiàn)旱災(zāi)；蕪湖原本集中在江邊的漁船，而今大多停在旱地上，離江心越來越遠。
國家防汛抗旱總指揮部常務(wù)副主任張志彤2010年在接受本刊采訪時曾透露，在我國8萬多座水庫中，病險水庫達3萬余座。
上述專家透露，“一號文件”明確提出“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”，充實水利資金的不足，此舉較大程度表明了中央層面的治水態(tài)度，但是，治水之成功仍需多方努力，不能“就水論水”。
10%的分量和擔(dān)憂
“建立水利投入穩(wěn)定增長機制”在今年中央“一號文件”中占據(jù)了顯要位置。其中包括，加大公共財政對水利的投入，將水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，進一步提高水利建設(shè)資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金。其中，最引人注目的，當(dāng)屬“從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)”這一硬指標(biāo)。
本刊記者在調(diào)研中了解到，一般而言，水利資金投入包括中央財政撥款、地方配套資金、銀團貸款和社會資金等方式。在此之中，以中央財政預(yù)算專項資金為主。該專項資金大多集中投放，由中央財政預(yù)算內(nèi)資金直接給水利部，由水利部二級分配給各省水利廳，最后落實至縣市水利局。彭真懷表示，總體而言，地方政府很少進行配套，除非是中央出于加強地方政府責(zé)任的目的，要求地方配套。如有此要求，一般采取中央和地方各出資一半的模式，有時地方的比例會稍高。
但是，對于不同的工程項目，各種資金來源呈現(xiàn)極大差異性。其中，對于大江大河治理或者諸如南水北調(diào)之類的重大工程，銀行貸款、地方配套較多。以南水北調(diào)工程建設(shè)為例，按照總體規(guī)劃，中央預(yù)算內(nèi)撥款或中央國債安排占工程總投資的20%，提高受水6省市城市水價建立的南水北調(diào)工程建設(shè)基金占35%，銀行貸款占45%。
在農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)上，資金來源基本上全是中央財政。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥指出，由于存在資金回收方面的困境，社會資金和銀行信貸均不愿涉足此領(lǐng)域。
正緣于此，受訪專家認(rèn)為，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定，具有較重大的意義。彭真懷認(rèn)為，此規(guī)定將促使中央政府導(dǎo)向性和地方責(zé)任感的結(jié)合，會使水利設(shè)施“補課”工作很快向前推進。
根據(jù)國土資源部部長徐紹史1月7日在全國國土資源工作會議上提供的數(shù)據(jù)，2010年，中國土地出讓成交總價款2.7萬億元。這就意味著即便2011年延續(xù)這一數(shù)字，當(dāng)年用于農(nóng)田水利建設(shè)的土地出讓收入也將達到2700億元。
不過，由于各地土地出讓收益懸殊較大，李國祥認(rèn)為，還需要通過省內(nèi)資金調(diào)配或者財政轉(zhuǎn)移支付的方式來加以平衡。
彭真懷擔(dān)心的是，10%的比例能否真正落實?！吧嫌姓呦掠袑Σ?，我擔(dān)心地方政府會不會利用這個10%變相作土地增值?！迸碚鎽颜f，個別地方政府可能會利用這些資金開發(fā)濱湖公園。另外，地方政府也可能會利用此資金興建類似于水利培訓(xùn)中心之類的“樓堂館所”，名義上雖然和水利也有關(guān)系，但本質(zhì)上卻距農(nóng)田水利甚遠。
彭真懷提醒，由于水利進入一號文件，很多水利工程可能會借機大肆上馬，這將再次擠占中小水利和病險水庫的興修。他建議，一定要加大對資金使用和項目審批的督促和監(jiān)察，以防打著農(nóng)田水利的名義行GDP或集團利益之實。
30個省區(qū)市遭受洪澇災(zāi)害
“水利設(shè)施的不足早就暴露出來了。”彭真懷認(rèn)為，2010年的旱澇并舉，只是中國水利建設(shè)滯后的集中體現(xiàn)。“去年西南地區(qū)發(fā)生旱災(zāi)，但是新疆、內(nèi)蒙古等經(jīng)常干旱的地方卻發(fā)生了澇災(zāi)”，這在他看來，“表明中國水利建設(shè)已經(jīng)到了迫在眉睫的地步，水利設(shè)施的滯后，足以導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)發(fā)生崩潰性的災(zāi)難。”
正緣于此，水利進入“一號文件”，李國祥認(rèn)為，“主要是解決農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。”
目前的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施很多興修于上世紀(jì)五六十年代。當(dāng)時，中國高度重視水利設(shè)施建設(shè)，毛澤東曾有“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”的表述。在實行集體生產(chǎn)的年代，資本投入不多，但農(nóng)民人力投入較大，集中興修了一批水利工程，特別是對一些大江大河進行治理，比如淮河、海河，黃河，取得了很好的成效?！斑@個時期存下的‘老本’，讓我們吃了幾十年，為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展打下了很好的基礎(chǔ)?！迸碚鎽颜f。
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，水利工作開始變得復(fù)雜起來。用李國祥的話說，此時，對于農(nóng)村里的小型水利設(shè)施，農(nóng)民已失去興修的積極性，組織農(nóng)民“挖溝挖河”也變得更加困難。
彭真懷認(rèn)為，最大的困難在于，一家一戶的耕作方式，和“增產(chǎn)不增收”的農(nóng)業(yè)困境。這使農(nóng)民在水利建設(shè)上得過且過，積極性不高。當(dāng)前，全國18億畝耕地，被2.5億農(nóng)戶耕種，一家農(nóng)戶平均耕種7畝左右土地，每人1.39畝。而且，全國有14個省每個農(nóng)民耕種土地不足一畝，有660個縣不到5分，耕種面積越少，農(nóng)民對水利建設(shè)的積極性越低?！爱吘?，一畝地的糧食損失不過六百至千元左右，而外出打工則每月即可獲取相應(yīng)或者更高的報酬。”
與此同時，水利資金使用的隨意性，也加大了農(nóng)民對水利建設(shè)的不信任感。“水利建設(shè)資金落實到縣市水利局后，修這條河或那條河，地方領(lǐng)導(dǎo)主觀性較大，因此，水利資金使用具有隨意性。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)耕作的主體，甚至感覺和自己沒關(guān)系?！迸碚鎽颜f。
受此影響，當(dāng)前，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還在吃上世紀(jì)的老本。近年來，雖然興修了大量的水利工程，但是病險水庫的加固除險工作一直乏力。彭真懷指出，“蛋糕就這么大，大項目需要錢，自然擠占了中小水庫的發(fā)展空間，也正緣于此，每逢洪水我們就說要對病險水庫加固除險，但是每次都說沒錢?！?o:p>
在12月7日召開的全國防洪抗旱暨舟曲搶險救災(zāi)總結(jié)表彰大會上，國務(wù)院副總理回良玉指出，2010年年初西南5省區(qū)發(fā)生百年不遇特大干旱，農(nóng)作物受災(zāi)面積超過1億畝，其中絕收面積超過2400萬畝，飲水困難人口最多時超過2000萬，直接經(jīng)濟損失近770億元。入汛后，全國30個省區(qū)市遭受不同程度的洪澇災(zāi)害，437條河流發(fā)生超警戒以上洪水，長江上游出現(xiàn)超過1998年的特大洪水，111條河流發(fā)生超歷史的特大洪水，數(shù)千座水庫和大量堤防出險，一些中小河流堤防發(fā)生決口、漫溢。洪澇災(zāi)害共導(dǎo)致2.1億人受災(zāi)、2.7億畝農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟損失3475億元。
全年用水總量不超6700億立方米
“水利是農(nóng)業(yè)的命脈，”彭真懷認(rèn)為，“在水資源越來越缺乏的情況下，我們需要改變思路，必須研究如何在缺水的現(xiàn)實下發(fā)展旱地農(nóng)業(yè)。不能就水論水。”
權(quán)威專家認(rèn)為，按照中央部署，首先，要實行最嚴(yán)格的水資源管理制度。比如，確立資源開發(fā)利用控制紅線。嚴(yán)格取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項目新增取水，與此同時，嚴(yán)格地下水管理和保護，盡快核定并公布禁采和限采范圍。據(jù)透露，根據(jù)“一號文件”，未來幾年，全國年用水總量將力爭控制在6700億立方米以內(nèi)。
其次，建立用水效率控制制度，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。
再有，建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。
而為了進一步保證落實新部署，要建立水資源管理責(zé)任和考核制度。各地區(qū)水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護主要指標(biāo)的落實情況要定期或不定期考核，考核結(jié)果交給干部主管部門，作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。
在此基礎(chǔ)上，積極推進水價改革。這其中包括：要充分發(fā)揮水價的調(diào)節(jié)作用，兼顧效率和公平，大力促進節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水要逐步實行超額累進加價制度，拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價。與此同時，合理調(diào)整城市居民生活用水價格，穩(wěn)步推進階梯式水價制度。
“節(jié)水型社會不能僅僅是對人民的要求。華北地區(qū)明明不適合發(fā)展高耗水工業(yè)，卻強行發(fā)展。這種情況下要人民去節(jié)水，是最大的問題。”彭真懷認(rèn)為，無論工業(yè)還是全民，都應(yīng)該建立與水資源的稀缺性和價值相適應(yīng)的價格形成機制，價格要反映價值，“誰用水多誰對水資源成本負責(zé)任。要讓耗水工業(yè)企業(yè)望水止步。同時，對于普通居民，也要樹立節(jié)水意識?！?o:p>
除此以外，彭真懷認(rèn)為，還需思考的是，當(dāng)前，我國的工業(yè)布局和城市化進程。“在中國655個城市中，有400個缺水，其中200個嚴(yán)重缺水。這反映了我們片面追求城市化，導(dǎo)致耗水工業(yè)瘋狂耗水?！?o:p>
而且，我國高耗水的工業(yè)大多分布在本身已經(jīng)缺水嚴(yán)重的北方，為紆此困，從水資源豐富的南方向北方調(diào)水。這在彭真懷看來，將造成北方的工業(yè)價格成本和南方水資源的優(yōu)勢成本同時被扭曲?！叭绻粡膽?zhàn)略上考慮如何做好水利資源布局，在戰(zhàn)略上出現(xiàn)失誤，很有可能使中國水資源問題越來越嚴(yán)重”。
