近日，國(guó)土部召開(kāi)會(huì)議稱，將立即著手修改農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)相關(guān)文件，將維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，明確提出在實(shí)施過(guò)程中允許做什么，禁止做什么，需要注意什么。
國(guó)土資源部2008年頒布的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》），核心是第二條：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”。
在新一波圈地運(yùn)動(dòng)中，地方政府的共同政策依據(jù)是《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》。但是，由于《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》在若干細(xì)節(jié)不完善，和《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》、《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》的相關(guān)規(guī)定不相銜接，農(nóng)民的參與權(quán)被剝奪，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益特別是宅基地權(quán)益被嚴(yán)重侵犯，留下嚴(yán)重后果。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一步是要制定土地利用總體規(guī)劃，但作為利益相關(guān)方的農(nóng)民，他們的聽(tīng)證權(quán)卻不能得到保障。
《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第十三條規(guī)定：“對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問(wèn)題，可以向社會(huì)公眾征詢解決方案。對(duì)直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)”。在《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》中有更為詳細(xì)的規(guī)定。
增減掛鉤試點(diǎn)地區(qū)在編制或者修改土地利用總體規(guī)劃時(shí)，有多少地方組織農(nóng)民開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)？
按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整和宅基地的使用方案，都應(yīng)召開(kāi)村民會(huì)議討論決定，但數(shù)以千計(jì)的被“村改社區(qū)”的村莊，有多少村召開(kāi)了村民會(huì)議？
《土地管理法》第三十一條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍薄?o:p>
按照保護(hù)十八億畝耕地的國(guó)策，應(yīng)當(dāng)是“先墾后占”，但現(xiàn)在地方增減掛鉤試點(diǎn)卻是“先借，三年后再還”，甚至“借易還難”，長(zhǎng)此以往，十八億畝紅線必將難保。
特別是，《土地管理法》的“占補(bǔ)平衡”原則，強(qiáng)調(diào)開(kāi)墾耕地與所占用耕地的質(zhì)量相當(dāng)，但《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》卻僅強(qiáng)調(diào)數(shù)量相當(dāng)。城郊區(qū)的農(nóng)地往往是最肥沃的土地，農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地后，需要經(jīng)過(guò)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的“熟化期”。
為此，《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》的修改應(yīng)改變現(xiàn)行的“先借后還”的規(guī)則，明確規(guī)定：先復(fù)墾，三年后經(jīng)上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)檢測(cè)認(rèn)定耕地質(zhì)量相當(dāng)后，再占用城郊農(nóng)地。問(wèn)題是：地方政府有耐心嗎？
最關(guān)鍵的是，2010年中央一號(hào)文件規(guī)定，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有。這一規(guī)定應(yīng)明確寫(xiě)入修改后的《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》，但如此，地方政府的利益將大為減少，地方還會(huì)有現(xiàn)在的積極性嗎？
如果嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律、法規(guī)完善《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》，如溫家寶總理強(qiáng)調(diào)的要充分尊重農(nóng)民意愿，地方政府的利益將會(huì)大大“縮水”，《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》就不會(huì)是一個(gè)簡(jiǎn)單的修改，而是一個(gè)和地方政府有重大博弈的協(xié)商過(guò)程，如同《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的修改一樣，可能會(huì)久拖不決。
當(dāng)務(wù)之急，是趕快暫停實(shí)施被地方政府扭曲使用并給農(nóng)民帶來(lái)重大損失的《增減掛鉤試點(diǎn)辦法》。
（熊偉 作者系北京新啟蒙研究所公民參與立法研究中心主任）
