代表著中央對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)過去30年發(fā)展成就的充分肯定，寄托了中央對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在更大范圍實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的期望
文/《瞭望》新聞周刊記者吳俊
一道鐵絲網(wǎng)，硬生生地將深圳一分為二，這是烙印在深圳30年記憶當(dāng)中的“二線關(guān)”。僅占深圳總面積1/6的關(guān)內(nèi)特區(qū)，日臻繁華鮮亮，如矜持的公主一般吸引著鐵絲網(wǎng)外艷羨的目光。
如今的二線關(guān)，鐵絲網(wǎng)已經(jīng)破舊，有些地方甚至出現(xiàn)了破洞?！皬男l(wèi)星圖上俯瞰深圳，二線關(guān)就像一根魚刺扎入城市的咽喉?！庇忻襟w這樣描述。
在無數(shù)人的奔走呼告中，從1982年起就開始矗立在深圳特區(qū)的二線關(guān)，終于在深圳特區(qū)30歲生日到來之際松動(dòng)了：國(guó)務(wù)院批復(fù)擴(kuò)大深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍，今年7月1日起實(shí)施?，F(xiàn)有特區(qū)管理線暫時(shí)保留，不再新設(shè)。
盡管形式上的二線關(guān)至今仍未拆除，但其持續(xù)近30年的震懾、分隔意義已經(jīng)蕩然無存。這意味著，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的面積，將從目前所轄羅湖、福田、南山和鹽田四區(qū)的327.5平方公里，擴(kuò)大到包括寶安、龍崗以及光明和坪山兩個(gè)新區(qū)在內(nèi)的1952.84平方公里。深圳正式進(jìn)入大特區(qū)時(shí)代。
“關(guān)內(nèi)關(guān)外兩重天”
“早該一體化了，我們出門辦事也會(huì)方便很多?！鄙钲谑忻顸S耀民經(jīng)常到關(guān)外辦事，打車是令他頭痛的事。去的時(shí)候關(guān)內(nèi)的紅車師傅不熟悉關(guān)外的路況，經(jīng)常是瞎繞路；回來的時(shí)候，綠車又不能進(jìn)城，必須打車到關(guān)口再換車，麻煩得很。
目前，深圳市有三種顏色的出租汽車，一種紅色，起步價(jià)為10元，可以載客到關(guān)內(nèi)外；一種是黃色，起步價(jià)為8元，只能在關(guān)內(nèi)載客；還有一種是綠色，起步價(jià)6元，只能在關(guān)外載客。這種人為的分割讓很多深圳市民倍感不便。
在深圳，多年來流傳著這樣一句話：關(guān)內(nèi)是歐洲，關(guān)外是非洲。1983年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在特區(qū)與內(nèi)地之間設(shè)立陸地管理線，沿途用巡邏公路和鐵絲網(wǎng)進(jìn)行分隔。只有分布在這條管理線上的14個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)檢查站與關(guān)外經(jīng)濟(jì)特區(qū)相連，而這些檢查站被稱為“關(guān)口”。于是，深圳有了“關(guān)內(nèi)”、“關(guān)外”之分，“關(guān)內(nèi)”是特區(qū)、“關(guān)外”是內(nèi)地，形成了“一市兩制”的管理格局。
這些年來，盡管深圳特區(qū)城市面貌日新月異，但特區(qū)外的寶安、龍崗卻未能與特區(qū)同步發(fā)展。在市政建設(shè)和城市管理上與特區(qū)內(nèi)相比，可謂“冰火兩重天”。
其一，有城市的GDP，沒有城市的行政管理水平。寶安、龍崗現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。2009年，龍崗區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1529.8億元，位居全市各區(qū)第一。龍崗區(qū)常住人口180余萬人，加上流動(dòng)人口，將近500萬人。
深圳市民政局局長(zhǎng)劉潤(rùn)華說，寶安、龍崗幾乎每一個(gè)街道辦事處的經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模都相當(dāng)于內(nèi)地的大城市。如寶安區(qū)龍華街道辦事處，轄區(qū)面積88平方公里，早在2004年就有人口88萬余，GDP達(dá)246億元。以一個(gè)街道辦事處的架構(gòu)管理這樣的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的區(qū)域，已經(jīng)是不堪重負(fù)。再加上街道辦事處、居委會(huì)都由原來的鎮(zhèn)、村直接轉(zhuǎn)化過來，行政管理水平依然停留在“鄉(xiāng)村管理”時(shí)代，與其承擔(dān)的管理責(zé)任極不相符，造成了一系列問題。
其二，有城市的法律條文，沒有城市的執(zhí)法隊(duì)伍。以“禁摩”為例，“禁摩”是深圳市的統(tǒng)一部署，在特區(qū)內(nèi)收效十分明顯，但在特區(qū)外，“禁摩”雖已進(jìn)行多年，依然是滿街都是“摩托仔”。
深圳當(dāng)代社會(huì)觀察研究所所長(zhǎng)劉開明說，深圳總面積近2000平方公里，特區(qū)內(nèi)只有395平方公里，卻占用了全市60%的警力；特區(qū)外1600多平方公里，卻只有全市40%的警力，這是明顯的不均衡。由于特區(qū)外執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，執(zhí)法人員只好“選擇性執(zhí)法”，由此導(dǎo)致不僅法律條文難以落到實(shí)處，還容易滋生腐敗。
其三，有城市的高標(biāo)準(zhǔn)，沒有城市的實(shí)施能力。深圳1992年被授予“特區(qū)立法權(quán)”，“一市兩法”的問題就開始出現(xiàn)：特區(qū)立法只在327.5平方公里的關(guān)內(nèi)施行，而關(guān)外的寶安、龍崗等區(qū)實(shí)施的則是通行廣東省的法律法規(guī)，由此造成了“一市兩法”甚至“一事兩法”——在相同的事項(xiàng)上，由于特區(qū)內(nèi)外適用不同的法律規(guī)定處理，從而出現(xiàn)兩種不同的處理結(jié)果。例如，深圳依照特區(qū)立法權(quán)于2001年制定的法規(guī)規(guī)定：1999年3月5日以前興建的違法建筑可作為歷史遺留問題進(jìn)行處理，此后所發(fā)生的違法行為，依法從重進(jìn)行查處。但相關(guān)法規(guī)在特區(qū)外無法適用，所以寶安、龍崗的大量違法建筑至今得不到有效查處。
深圳市社科院院長(zhǎng)樂正認(rèn)為，“一市兩法”是長(zhǎng)期阻礙深圳發(fā)展的制度性屏障。政府政策、規(guī)章等實(shí)行兩套標(biāo)準(zhǔn)，人為地造成了關(guān)內(nèi)外在城市規(guī)劃管理、基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距。深圳常住人口大部分居住在關(guān)外，但長(zhǎng)期以來，關(guān)外群眾的居住環(huán)境和條件卻遠(yuǎn)不如關(guān)內(nèi)。關(guān)外居民總體收入低于關(guān)內(nèi)，社會(huì)保險(xiǎn)待遇也有所區(qū)別，最終造成城市發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)。
多管齊下提速一體化進(jìn)程
深圳關(guān)內(nèi)關(guān)外的巨大差距，讓不少有識(shí)之士憂心忡忡。深圳綜合開發(fā)研究院馮寶蘇告訴本刊記者，早在12年前，深圳就開始醞釀關(guān)內(nèi)外一體化，申請(qǐng)擴(kuò)容的思路經(jīng)歷了從特區(qū)法制覆蓋到特區(qū)地域擴(kuò)大的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過十多年的努力，終于“沖關(guān)”成功。
深圳大學(xué)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任魏達(dá)志認(rèn)為，特區(qū)內(nèi)外一體化是深圳發(fā)展走向成熟的重要節(jié)點(diǎn)，這將使深圳在真正意義上成為完整的現(xiàn)代化城市。特區(qū)內(nèi)外一體化簡(jiǎn)言之就是“四個(gè)一體化”，包括推動(dòng)規(guī)劃管理的一體化、城市建設(shè)一體化、公共服務(wù)一體化以及生態(tài)保護(hù)的一體化。今年7月1日，特區(qū)擴(kuò)容后，深圳政府各部門都在加緊行動(dòng)，加速推動(dòng)這一進(jìn)程。
“特區(qū)擴(kuò)容，交通先行”。最近深圳市交通運(yùn)輸委首次對(duì)外公開“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)交通運(yùn)輸一體化總體方案”。根據(jù)方案，深圳將力爭(zhēng)用5～10年時(shí)間建成符合現(xiàn)代化、國(guó)際化先進(jìn)城市要求的多種交通模式協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化交通運(yùn)輸體系。
深圳市交委副主任于寶明說，今后，特區(qū)外的道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將按特區(qū)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，特區(qū)外的公交投放標(biāo)準(zhǔn)也在按特區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。同時(shí)，公交管理水平特區(qū)內(nèi)外也將拉平。
在政府投資方面，深圳市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2009年寶安和龍崗兩區(qū)完成固定資產(chǎn)投資1115億元，占全市的65.2%。今年這兩個(gè)區(qū)預(yù)計(jì)要完成固定資產(chǎn)投資1300億元，在全市所占比例提高到67.7%。今年深圳市政府投資初步安排450億元給寶安和龍崗，占全部政府投資的72%。
記者了解到，深圳市發(fā)改委今后將大力在4個(gè)方面著力。首先，將大力推動(dòng)規(guī)劃管理的一體化。積極探索建立規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，合理劃定全市功能分區(qū)、統(tǒng)籌規(guī)劃整個(gè)大特區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類公共設(shè)施建設(shè)。
二是大力推進(jìn)城市建設(shè)一體化。項(xiàng)目布局將進(jìn)一步向?qū)毎埠妄垗彙皟A斜”，積極推動(dòng)完善兩區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和各項(xiàng)配套。
三是將進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)的一體化，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均衡化，合理配置教育資源，加快中小學(xué)的建設(shè)，積極改善特區(qū)外寶安、龍崗就醫(yī)條件，增加寶安龍崗兩個(gè)區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療供給。
四是推動(dòng)生態(tài)保護(hù)的一體化，嚴(yán)格執(zhí)行基本生態(tài)控制線管理規(guī)定，全方位地推進(jìn)綠化建設(shè)。
深圳市規(guī)劃國(guó)土委主任王說，面對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大這一重大歷史機(jī)遇，規(guī)劃國(guó)土部門將努力從以下幾個(gè)方面推動(dòng)深圳的城市一體化發(fā)展。一是用好用足特區(qū)立法權(quán)，抓住特區(qū)一體化的時(shí)機(jī)，結(jié)合新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)做好《深圳市城市規(guī)劃條例》修訂、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察條例》修訂與《深圳市土地管理?xiàng)l例》制定工作，為建立健全全市統(tǒng)一的規(guī)劃土地管理體制提供系統(tǒng)的制度保障。二是要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施、嚴(yán)格土地管理。三是促進(jìn)住房市場(chǎng)健康發(fā)展。
據(jù)王介紹，從近幾年情況來看，由于特區(qū)內(nèi)外“二元”體制的存在，特區(qū)內(nèi)外房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展存在一定的不平衡。經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)大到全市，將有利于促進(jìn)深圳市特區(qū)外房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，促進(jìn)特區(qū)外土地資源的合理布局與有效利用，提高住房供應(yīng)規(guī)模和效率；此外，通過加快特區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升特區(qū)外住房品質(zhì)，將進(jìn)一步促進(jìn)住房需求向?qū)毎?、龍崗轉(zhuǎn)移，從而緩解特區(qū)內(nèi)住房壓力，促進(jìn)全市房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
破除二元化發(fā)展任重道遠(yuǎn)
當(dāng)然，要破除深圳30年來形成的二元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)特區(qū)一體化，是一個(gè)艱巨的過程，仍會(huì)遇到很多挑戰(zhàn)。
困擾深圳多時(shí)的“一市兩法”問題，正在借助特區(qū)擴(kuò)容之機(jī)逐步解決。深圳市人大以及深圳市政府都已對(duì)現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章進(jìn)行梳理，大部分自動(dòng)適用全市，但仍有少部分法規(guī)在過渡期內(nèi)“內(nèi)外有別”，暫不適用于原特區(qū)外的區(qū)域。
不少基層執(zhí)法人員向本刊記者反映，就目前原屬特區(qū)外的寶安、龍崗發(fā)展水平和發(fā)展環(huán)境而言，有些法規(guī)并不具備直接適用的條件。比如環(huán)保方面，原先特區(qū)內(nèi)的環(huán)保法規(guī)對(duì)企業(yè)要求比原特區(qū)外要嚴(yán)格很多，很多原特區(qū)外企業(yè)還沒有條件執(zhí)行如此高的要求。如果嚴(yán)格執(zhí)行的話，原特區(qū)外一部分企業(yè)無疑會(huì)被拖垮。
原特區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于原特區(qū)內(nèi)，比如交通設(shè)施，原特區(qū)外很多區(qū)域仍然停留在公路和城鎮(zhèn)交通階段，還沒有按照城市道路交通的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)。龍崗區(qū)2007年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)道路網(wǎng)總長(zhǎng)度為l099公里，路網(wǎng)密度為4.1公里/平方公里，大大低于深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的9.0公里/平方公里，符合城市道路標(biāo)準(zhǔn)的僅占道路總量的40%。
此外，長(zhǎng)期以來，由于財(cái)政投入體制等多方面原因，原特區(qū)外社會(huì)管理和公共服務(wù)等嚴(yán)重滯后。寶安、龍崗除了中心區(qū)以外，大多街道辦仍類似鄉(xiāng)村的管理。比如城市清掃清運(yùn)單價(jià)，原特區(qū)內(nèi)為11～39元/平方米/年，而龍崗區(qū)僅為3.2～4元/平方米/年，差距甚遠(yuǎn)。
和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后相比，城市管理、公共服務(wù)也是原特區(qū)外一大欠賬。如果說硬件設(shè)施可以通過加大投入較快彌補(bǔ)的話，管理、服務(wù)水平等方面的提高則非一日之功。
正如深圳市委書記王榮所說，“要真正做到特區(qū)內(nèi)外一體化，決不是國(guó)家一個(gè)批復(fù)文件就可以解決的，依然需要我們花若干年的精力、財(cái)力、物力?！?/p>
深圳社科院城市營(yíng)運(yùn)中心主任高海燕認(rèn)為，特區(qū)擴(kuò)容的坐標(biāo)意義大于政策意義，精神意義大于物質(zhì)意義。從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，它代表著中央對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)過去30年發(fā)展成就的充分肯定。從政策指向上看，它寄托了中央對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在更大范圍實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的期望?！?/p> 來源：瞭望
