戶籍制度改革的“重慶樣本”

2012-05-03 10:53:56 作者：SystemMaster

導(dǎo)讀:

“我成了真正的城里人！”2010年8月1日，45歲的重慶合川籍農(nóng)民陳剛申領(lǐng)到了新戶口簿，其淡藍(lán)色戶口頁(yè)上“戶別”一欄，由以前的“農(nóng)村居民家庭戶口”變成了“城鎮(zhèn)居民家庭戶口”，他因此歷史性地成為重慶市此間啟動(dòng)的大規(guī)模戶籍改革“農(nóng)轉(zhuǎn)城”第一人。

當(dāng)天起，《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法（試行）》頒布實(shí)施，該市公安局807個(gè)派出所開(kāi)設(shè)戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)城”窗口，專門受理符合條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)戶申請(qǐng)?！掇r(nóng)村土地退出與利用辦法(試行)》、《社會(huì)保障實(shí)施辦法(試行)》等配套文件也同期頒布施行。

從此，一項(xiàng)惠及千萬(wàn)農(nóng)民的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度變革在重慶開(kāi)啟。重慶官方公布的計(jì)劃顯示，此次改革，將以新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進(jìn)城為突破口，用一年多的時(shí)間解決338.8萬(wàn)人的城市戶籍問(wèn)題，未來(lái)10年，1000萬(wàn)重慶農(nóng)民有望變成市民。到2020年將全市戶籍人口的城市化率從目前的28%拉升至60%-70%。

重慶市戶籍制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、市長(zhǎng)黃奇帆說(shuō)，雖推進(jìn)難度大，但此舉旨在解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最根本的問(wèn)題，是縮小城鄉(xiāng)差異、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的重要途徑。

有關(guān)人士稱，對(duì)全國(guó)而言，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，是一次重大的突破和有益嘗試，有望為全國(guó)戶籍改革探索出一個(gè)普適性的路徑；對(duì)重慶本身而言，是建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)的重要舉措；對(duì)群眾而言，是推動(dòng)城鄉(xiāng)居民權(quán)益公平的有力杠桿。

最大亮點(diǎn)：“轉(zhuǎn)戶進(jìn)城”門檻降低

“能有城市戶口是我多年的夢(mèng)想。盡管在城里20多年了，但是一直覺(jué)得自己不是城里人，社保、醫(yī)保，還有孩子上學(xué)等等，都跟城里人不一樣?！标悇傉f(shuō)，1986年，他從合川區(qū)龍市鎮(zhèn)龍頭村來(lái)到重慶渝中區(qū)，是村里首批進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民。經(jīng)過(guò)多年打拼，2007年他在城里買了一套110平方米的住房。那一年，女兒21歲，兒子12歲。

買房后，原本以為可以解決戶口問(wèn)題了。陳剛告訴記者，當(dāng)年，他先后兩次準(zhǔn)備好資料前往轄區(qū)派出所申辦戶口，民警告訴他，學(xué)歷不夠，女兒超齡，不符合申辦條件。

此次戶籍制度改革，陳剛終于夢(mèng)想成真，他與女兒陳陽(yáng)陽(yáng)、兒子陳渝鑫都成了“城里人”。今后，兒子可以就讀住家附近的學(xué)校，不用再繳借讀費(fèi)，女兒換工作不再受農(nóng)村戶口的限制。他自己還能參加城市養(yǎng)老保險(xiǎn)，到時(shí)每月領(lǐng)取至少500元的養(yǎng)老金。陳剛說(shuō)，他開(kāi)始計(jì)劃著去辦理以前想也不敢想的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)了，用他的話說(shuō)，“老了就有依靠了?！?br />
與陳剛一樣，8月1日，該市120戶、260人在重慶戶改第一天，轉(zhuǎn)為了城市戶口。而重慶也正成為全國(guó)城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入條件最寬松的城市之一。

按適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開(kāi)區(qū)縣城、全面放開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍的總體思路，重慶分三級(jí)設(shè)置了戶籍準(zhǔn)入條件。

要登記為重慶市主城九區(qū)的城鎮(zhèn)居民，具備3個(gè)條件之一即可：購(gòu)買商品住房；務(wù)工經(jīng)商五年以上，具有合法穩(wěn)定住所；投資興辦實(shí)業(yè)，三年累計(jì)納稅10萬(wàn)元或一年納稅5萬(wàn)元以上的，具有合法穩(wěn)定住所。而要登記為遠(yuǎn)郊31個(gè)區(qū)縣城的城鎮(zhèn)居民，則“門檻”更低。

重慶市農(nóng)村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、父母投靠子女“三投靠”人員，自愿登記為城鎮(zhèn)居民的，不受其他條件限制；農(nóng)村籍成年子女自愿投靠城鎮(zhèn)身邊無(wú)子女的父母，登記為城鎮(zhèn)居民的，不受其他條件限制。

重慶市高等學(xué)校、中等學(xué)校學(xué)生可遷入學(xué)校集體戶或就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

重慶市籍優(yōu)秀農(nóng)民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母自愿轉(zhuǎn)戶的，可登記為城鎮(zhèn)居民。

重慶市農(nóng)村籍“五?！睂?duì)象自愿轉(zhuǎn)戶的，可登記為城鎮(zhèn)居民。

重慶市農(nóng)村籍義務(wù)兵和服役期未滿10周年的士兵退役時(shí)自愿轉(zhuǎn)戶，可登記為城鎮(zhèn)居民。

資料顯示，重慶市主城入戶政策近年來(lái)呈愈發(fā)寬松的趨勢(shì)。以購(gòu)房入戶為例，2003年的政策要求具有大專及以上學(xué)歷、人均住房建筑面積30平方米以上等；2009年的政策中，凡一次性在主城區(qū)購(gòu)買建筑面積90平方米以上成套商品房，購(gòu)房人及家人遷入購(gòu)房地入戶時(shí)，取消了學(xué)歷限制；而今，已沒(méi)有學(xué)歷和面積的要求。

重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦主任、戶籍制度改革辦副主任、發(fā)改委主任楊慶育說(shuō)：“農(nóng)民轉(zhuǎn)市民并不難，難在身份背后的市民權(quán)利和福利權(quán)益之變。重慶農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城并非是剝奪農(nóng)民權(quán)益的‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’，而是通過(guò)以戶籍制度改革為核心，匹配完善的土地處置、住房保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套改革，保障公民自由遷徙和居住的權(quán)利?！?br />
中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英認(rèn)為，重慶戶籍制度改革的最大亮點(diǎn)是簡(jiǎn)化了“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的條件。而更重要的是，這樣的條件基本符合人口登記管理的本質(zhì)要求。戶籍制度不過(guò)是一個(gè)人口登記的基礎(chǔ)性管理制度，只因?yàn)槲覀冞^(guò)去在福利制度安排上刻意分割了城鄉(xiāng)兩個(gè)世界，才使這個(gè)制度包含了歧視性的內(nèi)容。改革戶籍制度，就是要簡(jiǎn)化它的規(guī)則，恢復(fù)它的本來(lái)功能。最終，居民戶籍登記資料只是給國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理提供一個(gè)基礎(chǔ)信息，而不再作為權(quán)利歧視的依據(jù)。

最大突破：不讓農(nóng)民“裸著”出村

事實(shí)上，早在2007年，重慶市就有了第一批變身市民的農(nóng)民，家住重慶市江北區(qū)雙溪村5社的張福全一家，就是其中之一。他們住著100多平方米的小區(qū)房。張福全說(shuō)，這樣的幸福，是變成城里人以后才開(kāi)始的。

張福全家曾經(jīng)很貧困。2007年，江北區(qū)在魚嘴鎮(zhèn)雙溪村開(kāi)始實(shí)施“農(nóng)民變市民”改革。得到這個(gè)消息后，張福全一家自愿退地轉(zhuǎn)為市民。隨后，他到小區(qū)當(dāng)了物管，月收入800元，妻子和兒子到光大公司務(wù)工，月收入均1500元。最讓他滿意的是，家里的兩位老人每月也拿著養(yǎng)老金。

江北區(qū)規(guī)定，愿意退地轉(zhuǎn)為市民，退出土地后，家中老人可以立即享受城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，折算之后的現(xiàn)金收入高于土地入股收益，還能在戶籍、住房、就業(yè)培訓(xùn)等方面得到保障，并能購(gòu)買在鎮(zhèn)上有完全產(chǎn)權(quán)的安置住房。目前該區(qū)已批準(zhǔn)由農(nóng)民轉(zhuǎn)市民的共335人，騰出土地近千畝。

江北區(qū)透露，對(duì)自愿完全放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，除一次性給予9800元/畝的耕地補(bǔ)償外（與流轉(zhuǎn)土地補(bǔ)償一樣），雙溪村還參照重慶市及江北區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序，對(duì)其宅基地上的房屋、承包地上的青苗以及附著物等進(jìn)行一次性補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為每人約11萬(wàn)元。

與江北區(qū)等以往的“農(nóng)民變市民”相比，重慶此次面向全市的大規(guī)模戶改，最大的創(chuàng)新和突破在于，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，他們的宅基地、林權(quán)地和承包地允許3年內(nèi)保留，且轉(zhuǎn)戶農(nóng)民目前享受的農(nóng)村種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等與土地相結(jié)合的惠農(nóng)政策，在農(nóng)民自愿退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)之前也繼續(xù)保留?！安荒茏屴r(nóng)民裸著身體出村”，以防止出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城后生活不滿意、想回農(nóng)村又沒(méi)有了“根據(jù)地”。要堅(jiān)持農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶、積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)，防止侵犯農(nóng)民基本權(quán)益，防止農(nóng)民流離失所，防止城市出現(xiàn)“貧民窟”。

對(duì)此，重慶市長(zhǎng)黃奇帆打了一個(gè)形象的比喻：城市戶口上捆綁了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁了宅基地、林地、承包地“三件衣服”。重慶要在給轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民穿上城里的“五件衣服”時(shí)，先不脫掉農(nóng)村的“三件衣服”。黃奇帆說(shuō)，農(nóng)民進(jìn)城落戶，關(guān)鍵問(wèn)題絕不僅是轉(zhuǎn)一個(gè)戶口本的問(wèn)題，更重要的是解決他們的社保體系。重慶的全面改革，將建立相應(yīng)的土地、住房、社保、教育、衛(wèi)生等方面17項(xiàng)配套機(jī)制。這樣，進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)可以在城市落地生根，退可以返回農(nóng)村從頭再來(lái)，這就最大程度解決了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)教授胡守鈞認(rèn)為，大勢(shì)之下，“越往后的戶籍改革，越要涉及農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題，不管是既往的權(quán)益，還是進(jìn)入城市后的權(quán)益?！彼J(rèn)為，重慶戶籍改革將因此為全國(guó)改革破題?！笆聦?shí)證明，充分考慮農(nóng)民的既有權(quán)益，靈活處理農(nóng)民進(jìn)城后的土地權(quán)益轉(zhuǎn)換問(wèn)題，是戶籍改革的重要內(nèi)容，重慶走在了前列?！?br />
最大考驗(yàn)：改革成本如何買單

老家在重慶市北碚區(qū)農(nóng)村的姜鳳明一家在城里已經(jīng)生活了21年，但他說(shuō)，并不想改變自己的農(nóng)村居民戶籍，更不愿意放棄老家的土地和房屋。

而記者近期走訪重慶近郊一些區(qū)縣時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民似乎更看重征地拆遷的補(bǔ)償，對(duì)補(bǔ)償款額度預(yù)期甚高，對(duì)戶籍制度改革本身反而多持觀望態(tài)度。在外做生意的渝北區(qū)石坪鎮(zhèn)環(huán)山村一位村民就向記者表示，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)幾年就要提高一次，現(xiàn)在就轉(zhuǎn)為城市戶口不劃算。

此前有消息稱，重慶推進(jìn)戶籍改革的重要?jiǎng)右蚴浅鞘薪ㄔO(shè)用地的困境。重慶可用建設(shè)用地僅9000多平方公里,基本已用完。而今后幾年，全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施用地、工業(yè)用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

地從哪來(lái)？西南大學(xué)教授邱道持認(rèn)為，重慶近年來(lái)增加了大量的城市常住人口，但是很多人依然保持農(nóng)民身份，造成了耕地閑置，宅基地廢棄，大量土地資源被浪費(fèi)。對(duì)此，重慶的方案是，農(nóng)民進(jìn)城，承包地流轉(zhuǎn)，宅基地復(fù)墾為耕地，新增建設(shè)用地指標(biāo)以“地票”的形式進(jìn)入農(nóng)村土地交易所，最后增加城市建設(shè)用地。

按照改革方案，轉(zhuǎn)戶居民退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的，將獲得3筆補(bǔ)償資金。包括參照同時(shí)期區(qū)縣(自治縣)征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)附著物給予的一次性補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策一次性給予購(gòu)房補(bǔ)助。轉(zhuǎn)戶居民退出承包地，可以得到按照本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)所給予的補(bǔ)償。據(jù)透露，目前重慶農(nóng)村正在展開(kāi)全面土地、林地的確權(quán)，屆時(shí)將考慮把農(nóng)村土地使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開(kāi)，農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后，可保留土地收益權(quán)，而處置權(quán)則交給相關(guān)信托機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)集中招商，引進(jìn)大戶，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

一個(gè)需要關(guān)注的問(wèn)題，是改革的成本。據(jù)重慶市政府測(cè)算，重慶首批300多萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城，總成本是1200億。政府如何承擔(dān)這筆費(fèi)用？按照設(shè)想，其中相當(dāng)一部分來(lái)自農(nóng)民退出的宅基地、承包地，政府將通過(guò)農(nóng)村土地整治機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)行整治流轉(zhuǎn)，所獲土地收益支付農(nóng)民退地賠償金及戶籍制度改革的部分配套資金，農(nóng)民自己也要拿出部分補(bǔ)償金繳納社保和醫(yī)保費(fèi)用。

重慶市政府秘書長(zhǎng)陳和平透露，市政府已為此次戶籍改革準(zhǔn)備了50億元啟動(dòng)資金，至于后續(xù)上千億元的資金投入，主要來(lái)源有三：一是財(cái)政資金，每年新增的財(cái)政收入中要拿出更多用到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上；二是每年的城市建設(shè)過(guò)程中的征地補(bǔ)償、賣地收益中，拿出一部分來(lái)解決農(nóng)民的實(shí)際生活困難；三是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的宅基地將以“地票”形式置換，取得的收入一部分再用在這項(xiàng)改革上。

黃奇帆說(shuō)，首批轉(zhuǎn)戶農(nóng)民以新生代為主，平均年齡在30歲左右，他們?nèi)氤鞘袘艏螅y(tǒng)籌部分的養(yǎng)老費(fèi)不是馬上發(fā)生，醫(yī)療也同樣如此。

在住房方面，重慶建有公租房，也面向農(nóng)民工，這個(gè)成本主要由政府投融資集團(tuán)完成?！罢膶?shí)際花費(fèi)是100億?！秉S奇帆說(shuō)，因此在整個(gè)改革中，政府是主導(dǎo)，最大的載體是企業(yè)。

農(nóng)民大舉進(jìn)城后，重慶市也將面臨勞動(dòng)力成本迅速增加的風(fēng)險(xiǎn)。重慶市人力資源和社保局副局長(zhǎng)盧建輝表示，按現(xiàn)行政策，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和企業(yè)繳20%，如果是農(nóng)民工則企業(yè)只負(fù)責(zé)12%，醫(yī)療保險(xiǎn)城鎮(zhèn)職工也比農(nóng)民工每年多繳1000元左右。對(duì)大量為降低成本而向重慶轉(zhuǎn)移的沿海企業(yè)來(lái)說(shuō)，這筆新增支出，會(huì)否影響他們的投資熱情？以低勞動(dòng)力成本著稱的重慶，會(huì)不會(huì)由于戶籍改革提高了用工成本，而喪失部分競(jìng)爭(zhēng)力？

重慶市政府要求全市的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)必須要做好這方面的對(duì)接。黃奇帆稱，“全社會(huì)都應(yīng)該意識(shí)到，這是應(yīng)該做的事，它涉及公平和正義，同時(shí)，這些農(nóng)民工創(chuàng)造的財(cái)富，要遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)成本。”

引人關(guān)注的還有，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，對(duì)政府更大的挑戰(zhàn)在于如何保證這些人都能找到工作，如果沒(méi)有工作，他們?nèi)绾卧诔鞘猩妫?004年，重慶萬(wàn)州大量移民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)之后，恰逢當(dāng)?shù)夭簧倨髽I(yè)或搬遷或倒閉，城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空虛化現(xiàn)象，曾經(jīng)導(dǎo)致棘手的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

黃奇帆對(duì)此非常樂(lè)觀：重慶今年的工業(yè)產(chǎn)值將過(guò)萬(wàn)億，未來(lái)將以20%-30%的速度增長(zhǎng)，基本上3～4年翻一番，到2020年，工業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到4萬(wàn)億水平。”工業(yè)總產(chǎn)值凈增3萬(wàn)億元，可創(chuàng)造500萬(wàn)～600萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。而有五六百萬(wàn)工業(yè)人群就有五六百萬(wàn)服務(wù)人群，也就是說(shuō)重慶今后會(huì)增加1000萬(wàn)左右的就業(yè)崗位。

“今后10年每年進(jìn)城落戶的幾十萬(wàn)農(nóng)民工，是有工作干的?！秉S奇帆說(shuō)。

另一個(gè)焦點(diǎn)是，城市擴(kuò)容重慶會(huì)否遭遇公共資源匱乏之困？比如城市配套設(shè)施、尤其是教育資源緊張？

楊慶育介紹，重慶將規(guī)劃建設(shè)115所中小學(xué)校，并且經(jīng)市教委測(cè)算，目前在重慶市打工的225萬(wàn)農(nóng)民工的子女已全部進(jìn)入主城區(qū)的600所學(xué)校就讀，因此不會(huì)出現(xiàn)諸如教育資源緊缺這樣的危機(jī)。除此之外，重慶將依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府決策權(quán)威以及制度上的優(yōu)越性，通過(guò)促進(jìn)就業(yè)、提供公共租賃房以及提高農(nóng)民工社保標(biāo)準(zhǔn)等途徑避免出現(xiàn)印度孟買那樣的城市貧民窟現(xiàn)象。

很顯然，重慶市的改革，除了決策者的決心與勇氣外，最重要的支撐就是其財(cái)政底氣以及福利型改革思路。根據(jù)重慶市長(zhǎng)黃奇帆的說(shuō)法，重慶由于國(guó)資增值而形成“第三財(cái)政收入”。從2002年到2008年6月底，重慶市屬經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)從1700億增長(zhǎng)到7000億，增加了四倍，使得政府的財(cái)政能力底氣很足。