1986年，我國(guó)義務(wù)教育法開(kāi)始實(shí)施，“國(guó)家實(shí)行九年制義務(wù)教育”從此成為法定義務(wù)。2006年9月1日，修訂后的義務(wù)教育法，全部免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，且對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。雖有法律和國(guó)家各種專(zhuān)項(xiàng)資金的支持，農(nóng)村適齡兒童、少年接受完成義務(wù)教育的規(guī)定仍然沒(méi)有得到有效保障，特別是農(nóng)村中學(xué)生輟學(xué)問(wèn)題依然嚴(yán)重。義務(wù)教育法靠誰(shuí)來(lái)實(shí)施？法學(xué)專(zhuān)家從法律執(zhí)行的角度進(jìn)行了分析，并開(kāi)出了良方。
１孩子輟學(xué)為哪般？
上學(xué)讀書(shū)或無(wú)用，打工賺錢(qián)更實(shí)在
“我不想上學(xué)了，班上真正在讀書(shū)的人沒(méi)有多少?！边@幾天，眼看就快開(kāi)學(xué)了，河南省博愛(ài)縣塢莊村的小宋一直盤(pán)算著要不要也輟學(xué)到外地去打工。小宋是一個(gè)不到15歲的農(nóng)村男孩，正在上初二，學(xué)習(xí)成績(jī)中等，初一時(shí)還得過(guò)獎(jiǎng)，他說(shuō)他特別喜歡體育，理想是長(zhǎng)大當(dāng)一名體育老師。
前幾天，他的同學(xué)小杜找他商量，要不要一起去蘇州打工，有20多人有同樣的想法，都是同村同學(xué)。小宋有些想去，“反正也考不上大學(xué)，與其在學(xué)校浪費(fèi)時(shí)光，還不如出去打工賺錢(qián)。”他已經(jīng)向父母說(shuō)過(guò)了，父母沒(méi)有意見(jiàn)?！皩W(xué)到最后，也學(xué)不出什么東西，畢業(yè)了啥工作都找不到，打工賺些錢(qián)比較實(shí)在，那么多娃都在外面，也不用擔(dān)心他出事?！边@不只是小宋父母的想法。小宋說(shuō)，他的表姐，和他一樣大，已經(jīng)在外面打工一年多了，春節(jié)回家過(guò)年時(shí)，給家里帶回了不少錢(qián)。
宋滿(mǎn)堂，河南省博愛(ài)縣塢莊學(xué)校教務(wù)主任，是位有著二三十年教齡的一線(xiàn)教師。他所在的學(xué)校，從1993年開(kāi)始，初一入校到最后畢業(yè)的學(xué)生總?cè)藬?shù)總會(huì)減少1/3。2006年，農(nóng)村實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育后，這種情況并沒(méi)有好轉(zhuǎn)，每到9月初三年級(jí)學(xué)生開(kāi)學(xué)，就會(huì)有學(xué)生陸續(xù)輟學(xué)，這種現(xiàn)象一直蔓延到畢業(yè)。
輟學(xué)的學(xué)生，不一定都是成績(jī)差的，一些成績(jī)中等的學(xué)生也加入了輟學(xué)的行列。在宋滿(mǎn)堂的記憶里，學(xué)校沒(méi)有具體的統(tǒng)計(jì)，每年他都會(huì)大概計(jì)算一下，例如2006年入學(xué)的學(xué)生有80多人，到2009年畢業(yè)時(shí)只剩下30多人。
宋滿(mǎn)堂曾經(jīng)到學(xué)生家里做工作，說(shuō)再多也沒(méi)用，去的次數(shù)多了，有的家長(zhǎng)干脆連門(mén)都不讓他進(jìn)。作為一個(gè)學(xué)校的教務(wù)主任，他很無(wú)奈：學(xué)生不愿來(lái)，家長(zhǎng)不愿送，學(xué)校也沒(méi)什么辦法。
同樣的故事在其他地方也有發(fā)生。
紀(jì)新佳，山東招遠(yuǎn)人，3歲開(kāi)始便與父親紀(jì)鳳陽(yáng)相依為命，2003年父女兩人來(lái)濟(jì)南擺攤賣(mài)剪紙。紀(jì)新佳從小無(wú)師自通，學(xué)會(huì)了剪紙和繪畫(huà)。除了8歲時(shí)上過(guò)一年半小學(xué)外，一直跟隨父親漂泊在濟(jì)南的她至今沒(méi)再上學(xué)。
2008年，當(dāng)?shù)亟逃肢@悉此事后和紀(jì)鳳陽(yáng)聯(lián)系，讓孩子到務(wù)工子女定點(diǎn)學(xué)校上學(xué)，但紀(jì)鳳陽(yáng)堅(jiān)決不同意，說(shuō)要等孩子參加全國(guó)的剪紙比賽，獲得大獎(jiǎng)后才考慮上學(xué)的事。
２法律為何執(zhí)行無(wú)力？
家長(zhǎng)不知是違法，政府強(qiáng)制成空設(shè)
2006年，修訂后的義務(wù)教育法明確規(guī)定，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。可現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村初中學(xué)生輟學(xué)問(wèn)題依然嚴(yán)重。
2006年，廣西融水縣部分農(nóng)村學(xué)生家長(zhǎng)要求正在接受義務(wù)教育的子女放棄學(xué)業(yè)回家務(wù)農(nóng)或外出打工，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府發(fā)現(xiàn)后，對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行了多次勸說(shuō)教育，但是學(xué)生家長(zhǎng)依然沒(méi)有把孩子送回學(xué)校。鄉(xiāng)政府一紙?jiān)V狀將這些家長(zhǎng)告上了法庭。法院根據(jù)義務(wù)教育法的規(guī)定，對(duì)這些家長(zhǎng)分別做出罰款、責(zé)令將孩子重新送回學(xué)校讀書(shū)的判決。然而仍有一些家長(zhǎng)拒絕送子女回學(xué)校，他們想不明白，自己的孩子不上學(xué)與政府有什么關(guān)系。
義務(wù)教育法明確規(guī)定，適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時(shí)入學(xué)接受并完成義務(wù)教育。這是家庭所承擔(dān)的保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的責(zé)任。據(jù)宋滿(mǎn)堂介紹，農(nóng)村許多學(xué)生家長(zhǎng)并沒(méi)有把孩子接受義務(wù)教育看成是自己應(yīng)盡的義務(wù)，而是把孩子上學(xué)讀書(shū)看成是自家的私事，不知道什么是九年義務(wù)教育，不知道有義務(wù)教育法，更不知道不送子女完成義務(wù)教育是違法行為。
河南省博愛(ài)縣教育局一位工作人員也有同感，“我們有具體的保學(xué)控輟措施，如救助制度、輟學(xué)報(bào)告制度以及學(xué)籍管理制度等，定期到各個(gè)學(xué)校進(jìn)行檢查，有嚴(yán)重問(wèn)題的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。這些都解決不了根本問(wèn)題。雖然義務(wù)教育法規(guī)定我們有責(zé)任和義務(wù)為適齡兒童、少年接受義務(wù)教育創(chuàng)造良好的環(huán)境，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我們又不能強(qiáng)迫家長(zhǎng)把孩子送到學(xué)校，只能說(shuō)服教育，政府強(qiáng)制成了空設(shè)。”
福建省人大常委會(huì)法工委主任游勸榮分析，如果是因?yàn)榧议L(zhǎng)的原因造成孩子輟學(xué)的，政府可以作為原告提起訴訟。紀(jì)鳳陽(yáng)讓孩子輟學(xué)是一種典型的違法行為，應(yīng)由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政管理部門(mén)給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。對(duì)不改正的，可視具體情況處以罰款，并采取其他措施讓孩子就學(xué)。然而，個(gè)別地方政府和教育行政管理部門(mén)對(duì)學(xué)生輟學(xué)問(wèn)題視而不見(jiàn)，不履行政府責(zé)任，沒(méi)有依法維護(hù)孩子接受義務(wù)教育的權(quán)利，這使得義務(wù)教育法在實(shí)施過(guò)程中顯得蒼白無(wú)力。
３義務(wù)教育法靠誰(shuí)實(shí)施？
強(qiáng)制主體是政府，公益訴訟可嘗試
法律具有強(qiáng)制性，貫徹實(shí)施義務(wù)教育法，靠誰(shuí)來(lái)強(qiáng)制？如何強(qiáng)制？
義務(wù)教育法第七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府教育行政部門(mén)具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作。”浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授鄭磊說(shuō)，對(duì)于父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無(wú)正當(dāng)理由造成學(xué)生輟學(xué)的行為，強(qiáng)制主體是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府教育行政部門(mén)，由他們對(duì)違法的父母或監(jiān)護(hù)人給予批評(píng)教育，責(zé)令限期改正。
貫徹實(shí)施義務(wù)教育法，政府是執(zhí)行主體。如果政府怠于行使職權(quán)，怎么辦？“針對(duì)農(nóng)村孩子輟學(xué)，如果政府失職，有三類(lèi)主體可以督促其履行職責(zé)：一是人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進(jìn)行督導(dǎo)；二是任何社會(huì)組織或個(gè)人有權(quán)對(duì)違反義務(wù)教育法的行為向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出檢舉或控告；三是同級(jí)人大或人大常委會(huì)向教育部門(mén)提出質(zhì)詢(xún)案，行使人大監(jiān)督權(quán)?！编嵗谡J(rèn)為。
有權(quán)利必有救濟(jì)。權(quán)利如果離開(kāi)了具體的法律救濟(jì)措施的保障，則無(wú)法成其為權(quán)利。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副研究員曲相霏說(shuō)，對(duì)于農(nóng)村孩子輟學(xué)問(wèn)題，可嘗試建立公益訴訟制度，它可以有效解決利害關(guān)系人怠于提起訴訟，而一般主體又沒(méi)有適合的原告資格的問(wèn)題。公益訴訟制度適用于家長(zhǎng)、學(xué)?；蚪逃姓块T(mén)不履行義務(wù)教育法規(guī)定的義務(wù)，侵犯兒童受教育權(quán)的行為。義務(wù)教育公益訴訟的原告，沒(méi)有太大的限制，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)人等等，都可以對(duì)義務(wù)教育領(lǐng)域內(nèi)違反教育法律法規(guī)、侵犯國(guó)家或社會(huì)公共利益以及適齡兒童、少年接受義務(wù)教育權(quán)利等合法權(quán)益的行為，提起公益訴訟。這類(lèi)訴訟的被告，可以是違反義務(wù)教育法的父母或其他監(jiān)護(hù)人、老師、學(xué)校、政府有關(guān)部門(mén)等。
■鏈接
德國(guó)
學(xué)校警局聯(lián)動(dòng)實(shí)時(shí)跟蹤學(xué)生
在德國(guó)的一些州，觸犯義務(wù)教育法的家長(zhǎng)最高可被罰以6個(gè)月的監(jiān)禁或相當(dāng)于180天工資的罰款，學(xué)生可被強(qiáng)行送入學(xué)校。不滿(mǎn)18歲的孩子因病、因事沒(méi)去上學(xué)，必須由家長(zhǎng)寫(xiě)假條。對(duì)于有違法行為或違法傾向的學(xué)生，不僅學(xué)校記錄在案，警察局也有記載。平日警察巡邏時(shí)，如果見(jiàn)到未上學(xué)的適齡青少年，會(huì)上前詢(xún)問(wèn)原因。柏林警察局使用一種特制的電子帶，經(jīng)常逃課的學(xué)生必須佩戴在腳腕上，以便警察隨時(shí)了解其行蹤。
英國(guó)
切實(shí)履行義務(wù)子女家長(zhǎng)有責(zé)
2000年底，英國(guó)刑法增加了“家長(zhǎng)拒絕配合履行基礎(chǔ)教育義務(wù)”的條款。英國(guó)工黨政府花費(fèi)了近9億英鎊開(kāi)展減少逃學(xué)運(yùn)動(dòng)，包括每天早上打電話(huà)到學(xué)生家里、學(xué)生到校后給家長(zhǎng)發(fā)短信等。按照規(guī)定，任何在法定年齡前輟學(xué)或中途放棄職業(yè)訓(xùn)練課程的學(xué)生，將面臨被判刑的嚴(yán)重處分，可能被罰款、被罰小區(qū)服務(wù)，甚至坐牢。
美國(guó)
專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)人員教育失職家長(zhǎng)
美國(guó)較大的學(xué)區(qū)一般都會(huì)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的“勸學(xué)員”、“訪(fǎng)問(wèn)教師”或“社會(huì)工作人員”等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員，執(zhí)行和監(jiān)督義務(wù)教育法的貫徹實(shí)施。未成年人的監(jiān)護(hù)人如果未按法律規(guī)定把孩子送入學(xué)校，社會(huì)兒童保障機(jī)構(gòu)就會(huì)出面干預(yù)，確保孩子入學(xué)接受教育，而監(jiān)護(hù)人則會(huì)受到處罰，甚至失去對(duì)孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)。有些州還專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)“父母學(xué)?！?，教育那些不履行送子女上學(xué)責(zé)任的家長(zhǎng)。
