《中國(guó)農(nóng)村法治熱點(diǎn)問(wèn)題研究》報(bào)告發(fā)布
村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂 “村官”損農(nóng)日漸增多
村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，“村官”在直接掌管村民各項(xiàng)利益的同時(shí)卻沒(méi)有受到有效監(jiān)管。這直接導(dǎo)致近年來(lái)“村官”在履職過(guò)程中，常常出現(xiàn)侵害村集體財(cái)產(chǎn)和補(bǔ)償救助款項(xiàng)、收款入不敷出、違規(guī)提款、騙領(lǐng)各類?？詈脱a(bǔ)償款項(xiàng)等違法犯罪行為，損害農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益。
在日前發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村法治熱點(diǎn)問(wèn)題研究》報(bào)告中，研究者特別呼吁，應(yīng)加強(qiáng)村級(jí)財(cái)政監(jiān)控，強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理。
這份報(bào)告是由北京致誠(chéng)農(nóng)民工法律援助與研究中心在全國(guó)22個(gè)省的74個(gè)行政村進(jìn)行廣泛調(diào)研后形成的。報(bào)告列舉了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村法治八大熱點(diǎn)問(wèn)題，包括農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題、農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題、農(nóng)民的土地權(quán)益問(wèn)題、村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管問(wèn)題、“小產(chǎn)權(quán)房”立法困境、農(nóng)村輟學(xué)問(wèn)題等。
宅基地權(quán)益訴訟逐年增多
報(bào)告指出，近年來(lái)因農(nóng)村宅基地引發(fā)的訴訟量呈逐年上升趨勢(shì)。
“由于農(nóng)村有很多拆遷行為，拆遷后農(nóng)村居民可以獲得較高的補(bǔ)償，加之我國(guó)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地房屋政策的相繼出臺(tái)，許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出賣(mài)人紛紛到法院起訴，要求確認(rèn)原房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，并要求買(mǎi)受人返還房屋?！北本┲抡\(chéng)農(nóng)民工法律援助與研究中心主任佟麗華說(shuō)。
從報(bào)告調(diào)研結(jié)果來(lái)看，由于此類案件目前還沒(méi)有統(tǒng)一的審判標(biāo)準(zhǔn)，以及“農(nóng)村宅基地房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效、買(mǎi)受人需要向原房屋出賣(mài)人返還房屋”這一司法導(dǎo)向，使許多潛在糾紛大量涌現(xiàn)。據(jù)佟麗華介紹，“以北京市懷柔區(qū)人民法院為例，2006年該類案件只有1起，2009年前9個(gè)月就接到此類案件7件。北京市通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)畫(huà)家村農(nóng)民馬海濤起訴畫(huà)家李玉蘭案勝訴后，畫(huà)家村農(nóng)民討房的訴訟案件形成了13起?！?
佟麗華說(shuō)：“同時(shí)，由于法院在認(rèn)定房屋買(mǎi)賣(mài)合同無(wú)效，買(mǎi)受人向出賣(mài)人返還房屋時(shí)，多數(shù)房屋已經(jīng)經(jīng)過(guò)了買(mǎi)受人的翻建、改建、裝修，原房屋無(wú)法返還，房屋增值部分的差額不好計(jì)算，買(mǎi)房人的利益難以保護(hù)，司法判決往往難以使糾紛得以平息。”
佟麗華建議制定《農(nóng)村房屋管理法》，通過(guò)立法確立農(nóng)民宅基地建設(shè)房屋的審批、監(jiān)管、確權(quán)等基本制度。
針對(duì)當(dāng)前多種多樣的征地補(bǔ)償安置模式，如一次性貨幣補(bǔ)償安置、重新?lián)駱I(yè)補(bǔ)償安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等，報(bào)告建議為了盡可能滿足農(nóng)民需要，可以在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立全國(guó)統(tǒng)一的、強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)保障補(bǔ)償方式，這樣不僅能夠讓農(nóng)民獲得眼前補(bǔ)償，也能為其提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活和醫(yī)療保障。
“還可以考慮在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)建立起農(nóng)民有效參與、公平分享收益的集體土地開(kāi)發(fā)制度，充分保障農(nóng)民的利益。”佟麗華說(shuō)。
設(shè)立環(huán)保法庭應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題
報(bào)告搜集了2007年至2009年被媒體報(bào)道的100件發(fā)生在農(nóng)村的環(huán)境污染事件，并通過(guò)對(duì)事件發(fā)生時(shí)間、區(qū)域、受害人狀況、污染源等方面的分析提出建議，當(dāng)前仍需加大對(duì)城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的遏制力度。
“在城市化進(jìn)程當(dāng)中產(chǎn)生的大量垃圾一直是個(gè)‘大難題’。目前，我國(guó)大部分城市垃圾只能通過(guò)焚燒、填埋來(lái)處理，尚未實(shí)現(xiàn)循環(huán)再利用，并常常最終間接轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村?！北本┲抡\(chéng)公益環(huán)境項(xiàng)目主管劉曉穎說(shuō)，“在垃圾的轉(zhuǎn)移過(guò)程中，由于受資金、技術(shù)、利益等方面的影響，一些城市甚至未經(jīng)處理便傾倒在農(nóng)村的田野、坑塘地帶，對(duì)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益造成了損害?！?
報(bào)告顯示，“政府環(huán)保意識(shí)薄弱，對(duì)污染現(xiàn)象缺乏足夠重視，以及農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足”是引發(fā)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的三大重要因素。報(bào)告建議適當(dāng)提高排污費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到污染者的“懲戒”效果。
“在我們搜集的100個(gè)案例當(dāng)中，針對(duì)污染企業(yè)的處罰措施主要以整改、關(guān)停、搬遷為主，而對(duì)處罰、責(zé)令污染者對(duì)受害人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償和環(huán)境進(jìn)行修復(fù)等方面則顯得相對(duì)薄弱?！辟←惾A說(shuō)，“在此次調(diào)研的案件中，賠償數(shù)額最大的案件是2008年陽(yáng)宗海砷污染事件，被告單位因犯重大環(huán)境污染事故罪，被判處罰金1600萬(wàn)元人民幣。但是即使這樣的數(shù)額，對(duì)預(yù)計(jì)‘長(zhǎng)達(dá)三年耗資數(shù)十億’的恢復(fù)治理來(lái)說(shuō)，仍然是‘杯水車薪’。環(huán)境污染案件的處罰力度必須與污染治理費(fèi)用掛鉤，才能使污染者真正意識(shí)到造成危害的代價(jià)?！?
報(bào)告特別建議，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立環(huán)保法庭和環(huán)境審判庭，更加專業(yè)地解決環(huán)保糾紛。
“由于環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的專業(yè)性，在法律適用中也和普通案件有諸多不同，農(nóng)民在環(huán)保訴訟上面臨‘立案難、取證難、訴訟成本高’等難題?！眲苑f說(shuō)，“設(shè)立環(huán)保法庭，通過(guò)環(huán)境案件的巡回審判、法官主動(dòng)調(diào)取證據(jù)、采用懲罰與環(huán)境修復(fù)相結(jié)合的裁判等方式，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境改善，切實(shí)解決農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題。”
“村官”損農(nóng)現(xiàn)象日漸增多
據(jù)民政部發(fā)布的《2009年度全國(guó)民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2009年年底，我國(guó)共有村委會(huì)59.9萬(wàn)，村民小組480.5萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)成員234萬(wàn)人。
“按照這些數(shù)據(jù)推算，僅村委會(huì)成員和村民小組長(zhǎng)就超過(guò)700萬(wàn)人?！骞佟?duì)伍履職的好與壞，將直接影響我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和農(nóng)民群眾的生活?！辟←惾A說(shuō)。
報(bào)告顯示，近年來(lái)，“村官”作為農(nóng)村基層事務(wù)管理者，履職過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)利益也越來(lái)越多。據(jù)最高人民檢察院數(shù)據(jù)顯示，在2008年全國(guó)立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人中，農(nóng)村基層組織人員有4968人，占總數(shù)的42.4%?！?
報(bào)告稱，“村官”財(cái)務(wù)問(wèn)題主要集中體現(xiàn)為直接侵害村集體財(cái)產(chǎn)和補(bǔ)償救助款項(xiàng)、收款入不敷出、違規(guī)提款、騙領(lǐng)各類專款和補(bǔ)償款項(xiàng)等幾種方式。
報(bào)告分析指出，村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂，“村官”在直接掌管村民各項(xiàng)利益的同時(shí)卻沒(méi)有受到有效監(jiān)管，這是“村官”貪腐的主要原因。
“在報(bào)告收集的50起村官職務(wù)犯罪案件中，涉及農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)和各類款項(xiàng)的，幾乎沒(méi)有一起體現(xiàn)出村財(cái)務(wù)管理中應(yīng)有的秩序及規(guī)范。比如2001年江蘇省某村職務(wù)侵占案中，涉及了村主任、支書(shū)、副主任等5名主要‘村官’，通過(guò)取收款不入賬的方法，侵占集體財(cái)產(chǎn)總計(jì)近20萬(wàn)元?！辟←惾A說(shuō)。
“村級(jí)財(cái)務(wù)管理缺乏有序及規(guī)范，首先表現(xiàn)在相關(guān)人員實(shí)際操作中不執(zhí)行已有的基本財(cái)務(wù)制度。比如深圳平湖村主任貪污案發(fā)時(shí)，辦案人員從村委會(huì)辦公室發(fā)現(xiàn)幾麻袋‘賬本’，里面全是該村委會(huì)主任簽字的白條。”佟麗華稱，“預(yù)防和治理村級(jí)財(cái)務(wù)問(wèn)題首先要通過(guò)村務(wù)公開(kāi)來(lái)約束‘村官’職權(quán)與履職；其次應(yīng)通過(guò)健全審計(jì)、行政監(jiān)督、司法救濟(jì)等保障村務(wù)公開(kāi)得以落實(shí)；還應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立規(guī)范的分類財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督制度，嚴(yán)格管理村集體和村民應(yīng)得財(cái)產(chǎn)?！?
佟麗華建議，村級(jí)財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)按照財(cái)產(chǎn)性質(zhì)分為兩塊，分別采取不同的管理模式，其一是國(guó)家撥付給農(nóng)民的補(bǔ)貼、救濟(jì)等應(yīng)該直接發(fā)放給農(nóng)民的款項(xiàng)；其二是村集體管理支配的財(cái)產(chǎn)，包括村務(wù)活動(dòng)、公共建設(shè)、征地補(bǔ)償安置中集體管理部分、村集體經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)等等，針對(duì)集體資產(chǎn)要建立規(guī)范有效的財(cái)務(wù)管理制度。
“值得肯定的是，近些年各地在加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理與監(jiān)控方面開(kāi)展了改革和探索，其中的典型做法就是‘村賬鄉(xiāng)管’，種種改革都是為了使村集體財(cái)產(chǎn)的管理制度規(guī)范化、嚴(yán)格化，提高村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的參與程度，對(duì)于規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)有積極意義。”佟麗華說(shuō)。
