媒體稱土地問題已成為農(nóng)村沖突最主要原因之一
當(dāng)中國啟動人類有史以來最大規(guī)模的城市化進(jìn)程時，廣大農(nóng)村也被卷入前所未有的劇烈變革當(dāng)中。上世紀(jì)后半葉的“剪刀差”讓農(nóng)村付出了沉重代價，新時期惠農(nóng)政策在相當(dāng)程度上矯正了這一失衡格局；同時，征地補(bǔ)償不公、污染下鄉(xiāng)等又帶來新的“剪刀差”風(fēng)險。當(dāng)年“貧血”的農(nóng)村尚可在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的管控體系中保持穩(wěn)定，但如今階層分化，訴求多元，社會流動和信息流通加速，權(quán)利意識覺醒，使得農(nóng)村維穩(wěn)形勢日趨復(fù)雜，鄉(xiāng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)，干群關(guān)系有待重構(gòu)?！恫t望》新聞周刊日前在湖南、江西、山西、安徽、山東、江蘇6省20余市縣對此進(jìn)行專項調(diào)研，以供各方參考和探討。
——編者
在眾多局中人和觀察者看來，當(dāng)前中國農(nóng)村形勢，一則以喜，一則以憂。
據(jù)《瞭望》新聞周刊記者在湘贛晉皖魯蘇等地的調(diào)研，稅費改革后，受益于農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕、惠農(nóng)政策效益發(fā)揮等因素，農(nóng)村形勢保持總體穩(wěn)定，干群關(guān)系漸趨緩和。
盡管如此，在土地、環(huán)境、村級治理等多個領(lǐng)域，矛盾呈集中多發(fā)之勢。一些地區(qū)因征地拆遷引發(fā)的自焚等惡性事件多次發(fā)生，不少農(nóng)民對周邊環(huán)境污染也漸趨“零容忍”。
在“三農(nóng)”格局快速變革之中，部分地區(qū)仍未能及時調(diào)整治理之道，管理方式滯后，發(fā)展模式仍不科學(xué)，有些縣鄉(xiāng)干部脫離群眾。凡此種種，都為農(nóng)村的長期穩(wěn)定埋下隱患。
針對新時期農(nóng)村穩(wěn)定的現(xiàn)實矛盾與未來隱患，受訪基層干部群眾和專家認(rèn)為，需進(jìn)一步破除“重城輕鄉(xiāng)”，加快推動公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，與新形勢相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制也有待建立。
整體趨于緩和
世紀(jì)之初問世的兩部“三農(nóng)”作品《我向總理說實話》和《中國農(nóng)民調(diào)查》，曾引起海內(nèi)外關(guān)注，其時，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重，農(nóng)村變動之劇，達(dá)到難以持續(xù)的程度。
同一時期，中央政府推進(jìn)農(nóng)村稅費改革，以此為標(biāo)志的惠農(nóng)之旅，持續(xù)至今。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院對東中西部地區(qū)100個村莊1700余戶農(nóng)民的調(diào)查顯示，本世紀(jì)的頭10年，曾經(jīng)卷入過沖突或糾紛的農(nóng)戶比重不到20%，大多數(shù)沖突事件雖然具有集體行動性質(zhì)，但參與規(guī)模大于100人的沖突比重極低，出現(xiàn)圍堵、械斗等激烈對抗行為的沖突也極少。
參與主持課題的鄭風(fēng)田教授說：“這說明當(dāng)前我國農(nóng)村形勢整體上處于一種穩(wěn)定狀態(tài)。大多數(shù)糾紛和矛盾僅發(fā)生在個體之間，即使是針對政府部門、在某種意義上具有對抗性特征的沖突，也更多傾向于通過上訪、寫聯(lián)名信告狀等制度內(nèi)方式表達(dá)。”
本刊記者在6省20余市縣采訪時，基層信訪、維穩(wěn)、政法等部門負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)村干部群眾均表示，與稅費改革前相比，新時期農(nóng)村矛盾沖突和干群關(guān)系“明顯趨于緩和”。
湖南省常德市維穩(wěn)辦主任毛世秋介紹，稅費改革前，市、縣兩級關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)等農(nóng)村問題的信訪占全市信訪總量的80%以上，但到2010年底，這一比重下降到20%以下。
湖南省寧鄉(xiāng)縣道林鎮(zhèn)、江西省豐城市袁渡鎮(zhèn)、安徽省固鎮(zhèn)縣城關(guān)鎮(zhèn)張橋村等地，在稅費改革前曾因干群關(guān)系緊張發(fā)生過驚動全國的大規(guī)模沖突和惡性案件。本刊記者在這些地區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，近年當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系發(fā)生質(zhì)變，農(nóng)村形勢基本穩(wěn)定。1999年發(fā)生過上萬農(nóng)民沖擊黨委政府事件的道林鎮(zhèn)，2010年還被評為長沙市文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
多位受訪專家和基層干部表示，新時期農(nóng)村矛盾沖突和干群關(guān)系緩和，從根本上歸功于中央一系列惠農(nóng)政策，如取消農(nóng)業(yè)稅和義務(wù)工，實施糧食直補(bǔ)等多項補(bǔ)貼政策，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的扶持力度；以新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為載體，加快改善農(nóng)村地區(qū)水、電、路、人居環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)狀況；實施了新農(nóng)合、農(nóng)村低保、義務(wù)教育免費、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等政策。
“過去農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，現(xiàn)在不僅基本沒負(fù)擔(dān)，而且惠農(nóng)政策還這么多，我們很滿意。”66歲的袁渡鎮(zhèn)巖上村村民鄒羅德說。
遏制征地沖突
整體的穩(wěn)定，并不能掩蓋局部的矛盾，有時，它還付出了沉重的代價。
2011年4月20日，湖北省鄂州市鄂城區(qū)汀祖鎮(zhèn)發(fā)生拆遷過程中教師王錦蘭自焚事件；時隔兩天的22日上午，湖南省株洲市荷塘區(qū)法院正在執(zhí)行司法強(qiáng)制拆遷時，云龍示范區(qū)學(xué)林辦事處橫石村上于家組的58歲農(nóng)民汪家正站在自家樓頂上點火自焚，七日后死亡；5月3日，安徽省阜陽市潁州區(qū)城管執(zhí)法人員在清河辦事處拆除違法建筑時，與村民發(fā)生沖突，導(dǎo)致雙方多人受傷，執(zhí)法車輛被砸……
在上述事件發(fā)生之前，國務(wù)院及相關(guān)部門曾一再出臺有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償政策。事件發(fā)生之后，國土資源部于5月中旬在其官網(wǎng)公開發(fā)出“緊急通知”，通知強(qiáng)調(diào)，國家一系列政策出臺，進(jìn)一步增強(qiáng)了廣大干部群眾依法依規(guī)做好土地征收拆遷的自覺性，“但是，各地在加快發(fā)展中，用地需求猛增，土地征收拆遷任務(wù)加重，因各種原因引發(fā)的違法違規(guī)土地征收拆遷行為，有增加趨勢。”
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士董筱丹說，地方經(jīng)濟(jì)高增長一般圍繞土地展開，也就意味著土地的高圈占。從2002年下半年開始，我國進(jìn)入新一輪經(jīng)濟(jì)高增長期，各地征地拆遷事件也進(jìn)入高發(fā)期，并從東部地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英說，征地拆遷問題近年集中表現(xiàn)為以租代征、同地不同價、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、程序不公開、違法拆遷、強(qiáng)制拆遷、安置不到位、補(bǔ)償款分配不均，等等。
江西省興國縣縣委書記李恭進(jìn)等受訪干部認(rèn)為，部分地區(qū)不科學(xué)的發(fā)展模式、過度追求GDP的考核機(jī)制導(dǎo)致一些漠視和侵害農(nóng)民利益行為，特別是一些工業(yè)不發(fā)達(dá)、依賴土地財政的地區(qū)，更是如此。
受訪專家和基層干部群眾都反映，取消農(nóng)業(yè)稅以來，以征地為核心的土地問題已成為農(nóng)村沖突的最主要原因之一。
安徽省數(shù)據(jù)表明，2008年以來，土地征用信訪絕對量逐年增加，一直居該省農(nóng)村信訪總量首位，比例由5.2%逐年增至9.6%。
一些地方政府對土地財政的過度依賴以及由此產(chǎn)生的違法行政，讓一些專家和群眾對國家有關(guān)征地補(bǔ)償政策的實施效果表示擔(dān)憂。“如果不能從根本上改變這一狀況，相關(guān)政策必然會被基層架空。”山西省社科院社會學(xué)所專家李小偉說。
除了已經(jīng)表現(xiàn)出的沖突外，受訪專家還擔(dān)憂后續(xù)隱患，如有些地方政府在拆遷安置過程中只考慮眼前利益，沒有做好社會保障等后續(xù)工作。部分農(nóng)民對當(dāng)時的拆遷安置可能滿意，但過段時間，補(bǔ)償款用完了，他們可能又會返回來找政府并產(chǎn)生矛盾。
專家建議，在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，加大對土地違法案件的查處力度的同時，還應(yīng)加快推進(jìn)《土地管理法》修訂，盡快推出規(guī)范和完善集體土地征收與補(bǔ)償管理的有關(guān)條例，并加緊制定現(xiàn)有政策的地方細(xì)則，增強(qiáng)政策可操作性。特別要做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障工作，培養(yǎng)和引導(dǎo)農(nóng)民在失地之后快速轉(zhuǎn)變思想方式以及生活方式，使其掌握生存技能，特別是新生代農(nóng)民，要讓其真正融入城市，實現(xiàn)城市化。
防治污染下鄉(xiāng)
環(huán)保部于2011年5月底公布的2010年《中國環(huán)境狀況公報》表明，對周邊的環(huán)境狀況，只有不到6成的農(nóng)村受訪者評價為“滿意”或“比較滿意”。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的一項調(diào)查也顯示，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的面源污染以及工業(yè)企業(yè)帶來的各種點源污染，分別有三分之一和近3成受訪農(nóng)民表示不滿意。
2010年《中國環(huán)境狀況公報》稱，農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，一個突出表現(xiàn)就是“農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢”。
李小偉等專家認(rèn)為，盡管國家環(huán)保政策日漸完善與嚴(yán)厲，但隨著產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化步伐加快，再加上基層監(jiān)管不力，一些地方的農(nóng)村正成為工業(yè)和城市的“藏污納垢”之所。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的調(diào)查表明，農(nóng)村與環(huán)境問題有關(guān)的沖突多集中在2004年以后，且隨時間推移有上升趨勢。
“這表明當(dāng)前農(nóng)民的環(huán)境意識已經(jīng)覺醒。”鄭風(fēng)田說，“從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)民群眾對其居住地周圍環(huán)境破壞和環(huán)境污染產(chǎn)生的不滿情緒，極有可能成為未來農(nóng)村沖突爆發(fā)的一大隱患。”
7月27日一早，本刊記者一走進(jìn)山西省太原市陽曲縣侯村鄉(xiāng)趙莊村，便聞到一股濃烈的臭味。即便時處炎夏，在一些農(nóng)戶院內(nèi)，大多數(shù)門窗也掛著厚厚的棉布簾子。村民們解釋，“熱總比臭好受點。”
臭味源于離趙莊村1公里外的太原市侯村垃圾衛(wèi)生填埋場。有村民說，這幾年，有時候睡覺都能臭醒，第二天早上吃不進(jìn)去飯。村醫(yī)高中榮說，一年前縣里組織村民體檢，全村10%左右的村民患上了過敏性蕁麻疹、濕疹、風(fēng)疹等皮膚病。
2010年6月，無法忍受惡臭的數(shù)百名趙莊村村民，連續(xù)十幾天輪番攔截運(yùn)送垃圾的車輛，并與有關(guān)人員發(fā)生肢體沖突，多位村民被打傷。此后，市環(huán)衛(wèi)部門采取了一系列治理和安撫措施，但由于城市垃圾增多、處理設(shè)施不足等原因，截至記者采訪時，這一問題仍未得到根本解決。
放眼全國，近年先后發(fā)生陜西鳳翔血鉛事件、福建紫金礦業(yè)污染事件、湘江湘潭段污染沿江農(nóng)田事件、云南曲靖鉻渣非法傾倒導(dǎo)致養(yǎng)羊戶牲畜死亡等農(nóng)村污染事件，由環(huán)境污染造成的農(nóng)民上訪等事件也不斷發(fā)生。
多位受訪專家和基層干部群眾反映，一些地方政府罔顧環(huán)境承載能力，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及自身發(fā)展過程中，急于在農(nóng)村引進(jìn)和布局高耗地、高污染項目，未能處理好群眾的利益關(guān)切。
本刊記者在山西省陽曲縣采訪污染問題時，有基層干部直言，垃圾問題雖然已到不得不解決的地步，但并未引起當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門重視，因為這是“不顯政績的地方”。
專家認(rèn)為，地方在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展時須充分考慮環(huán)境承載能力和社會成本，應(yīng)根據(jù)不同的資源稟賦等條件，在農(nóng)業(yè)縣與非農(nóng)業(yè)縣等不同地區(qū)之間布局差異化項目，促進(jìn)低耗地、低污染、高集約項目發(fā)展。
扭轉(zhuǎn)新的“剪刀差”
李小偉等受訪專家認(rèn)為，新中國成立以來，依靠對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“剪刀差”式提取，一些地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，帶動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但由于對農(nóng)民提取的剩余太多，也導(dǎo)致農(nóng)村矛盾沖突增多。新時期農(nóng)村征地拆遷、環(huán)境污染等沖突多發(fā)，仍然是這種“掠農(nóng)式”發(fā)展不良后果的延續(xù)。
鄭風(fēng)田、黨國英等受訪專家和湖南省常德市政法委副書記饒南丙、江西省豐城市政法委書記鄭曉勇等受訪干部表示，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的許多矛盾和沖突，正是源自一些地方的城市對于農(nóng)村的新“掠奪”方式，有的地方對農(nóng)村仍然是“口頭重視、口號重視、口水重視”。
湖南省民調(diào)中心主任梁乃文介紹，近年調(diào)查情況表明，農(nóng)村老百姓的滿意度相比城市要低，說明政策服務(wù)重點還是在城市，公共服務(wù)、公共產(chǎn)品向農(nóng)村延伸的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
受訪的多位專家和基層干部表示，為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)從思想層面繼續(xù)破除“重城輕鄉(xiāng)”觀念，從政策決策層面真正重視農(nóng)村、充分尊重農(nóng)民意愿，加快推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依靠發(fā)展促進(jìn)和諧，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的“掠奪”。
具體而言，一是要加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)支持力度，對外出務(wù)工村、純農(nóng)業(yè)村等發(fā)展較慢的村莊給予政策支持，幫助他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮小村莊之間的發(fā)展差距。二是加大對貧困農(nóng)民的幫扶力度，通過技術(shù)培訓(xùn)、結(jié)對幫扶等方式，幫助貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富，縮小農(nóng)民之間的貧富差距。三是在征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，要創(chuàng)造機(jī)會讓農(nóng)民群眾參與決策的全過程，切實保障農(nóng)民利益，切不可與農(nóng)爭利對農(nóng)民造成傷害。
受訪專家還建議，要加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加強(qiáng)工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺、加大城市對農(nóng)村的支持力度，加快發(fā)展農(nóng)村民生和社會事業(yè)，快速推進(jìn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品向農(nóng)村延伸。積極貫徹落實中央系列惠農(nóng)政策，因地制宜扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，著力提高農(nóng)民收入；以水、電、路、林、暖、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，切實改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境；推進(jìn)村級衛(wèi)生室、文體活動場所、便民連鎖店等公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格落實新農(nóng)合、新農(nóng)保、農(nóng)村低保等社會保障措施，提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平。
鄉(xiāng)村治理求變
據(jù)本刊在各地調(diào)研了解，隨著“三農(nóng)”格局快速變革，農(nóng)民訴求復(fù)雜多元，而相應(yīng)的鄉(xiāng)村治理在一些地方還顯得滯后，干群關(guān)系疏遠(yuǎn)，也給農(nóng)村穩(wěn)定帶來現(xiàn)實挑戰(zhàn)和長期隱憂。
饒南丙等基層干部和專家說，改革開放以來，農(nóng)村傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會加快向現(xiàn)代多元社會變革，農(nóng)民身份和生存狀態(tài)發(fā)生很大變化。特別是稅費改革后，農(nóng)民對基層干部的依附感弱化，更加呈現(xiàn)一種松散狀態(tài)，國家和集體意識逐漸淡化。
安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣劉集鎮(zhèn)鎮(zhèn)長路軍說，基層流行的一段順口溜頗能說明這種變化：農(nóng)民“吃飽喝足不找你，外出創(chuàng)業(yè)掙錢不理你，遵紀(jì)守法不求你；出現(xiàn)糾紛就找你，不給解決就罵你，解決之后感謝你。”
另一方面，受訪村民也反映，當(dāng)前部分地區(qū)路修得越來越好、干部交通工具越配越高級、電話視頻等聯(lián)系工具越進(jìn)步，而干部下鄉(xiāng)入村調(diào)研、聯(lián)系群眾的積極性和本領(lǐng)卻越來越弱。
據(jù)本刊調(diào)研了解，村務(wù)公開在有的地方還流于形式，成為農(nóng)民不滿的焦點。包括貪污受賄、侵吞集體資產(chǎn)、處事不公等在內(nèi)的村干部作風(fēng)問題，也是引發(fā)不滿的重要原因。從山西等地實際看，在村委換屆選舉前期，由其引發(fā)的農(nóng)村信訪也呈多發(fā)態(tài)勢。
隨著近年農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展，農(nóng)民對公共服務(wù)和社會管理的要求越來越高。在此過程中，較多出現(xiàn)因假劣農(nóng)資、經(jīng)濟(jì)糾紛、農(nóng)產(chǎn)品價格、看病貴、收入分配不公、農(nóng)村社會治安案件等因素引發(fā)的矛盾沖突。這些領(lǐng)域由于涉及政府的公共管理和服務(wù)，更容易造成干群關(guān)系惡化。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的一項調(diào)查表明，有7成農(nóng)戶表現(xiàn)出對目前社會經(jīng)濟(jì)生活各方面存在某種不滿。雖然目前這種情緒并未上升為直接的沖突事件，處于“潛在”狀態(tài)，但若解決不好，很容易引發(fā)直接沖突。
董筱丹等專家說，“三農(nóng)”格局發(fā)生重大變革后，我國以道德力量為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村模式正在解體，而新形勢下適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)狀的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、維穩(wěn)短期行為等傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理思維和方式依然大量存在并運(yùn)用，都導(dǎo)致農(nóng)村矛盾積淀且化解難度增加。
受訪專家認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級自治組織是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的“前哨”，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對等、村級組織則存在“泛行政化”傾向，導(dǎo)致他們忙于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和上級交辦的行政性事務(wù)，而對新時期農(nóng)村農(nóng)民要求的矛盾調(diào)處等社會管理職能，以及公共文化等服務(wù)職能顧及較少，存在管理與服務(wù)的能力、水平不高問題。
受訪專家和基層干部建議，應(yīng)當(dāng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革步伐，推動其由行政管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，可借鑒城市行政服務(wù)大廳模式，根據(jù)農(nóng)民實際要求和地方實際統(tǒng)籌設(shè)立辦事窗口，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)服務(wù)的能力和水平。安徽亳州、江西豐城等地在這方面的探索受到農(nóng)民歡迎。此外，要去除村級組織“泛行政化”，使其真正發(fā)揮代表農(nóng)民利益、為農(nóng)服務(wù)、管理農(nóng)民的自治功能。
近年農(nóng)村出現(xiàn)大批農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)濟(jì)組織，其為農(nóng)“代言”與維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的功能也受到廣泛重視。
湖南省常德市石門縣不久前因道路損壞，農(nóng)民的橘子運(yùn)不出去，意見很大，最后是當(dāng)?shù)馗涕賲f(xié)會牽頭把收購人請進(jìn)來，把貨拉出去，還找到市委書記當(dāng)“推銷員”。“協(xié)會在上訪戶中有很大的影響力，可以發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。”常德市維穩(wěn)辦主任毛世秋說。（晏國政王圣志李興文譚劍王駿勇王志）
來源：瞭望新聞周刊
