與歷史上以消費福利為中心的城市概念不同，現(xiàn)代城市首先是生產(chǎn)中心、經(jīng)濟中心，因而城市發(fā)展遵照的是生產(chǎn)發(fā)展的規(guī)律，包括現(xiàn)代化大生產(chǎn)和日益細化的社會分工的規(guī)律，以及生產(chǎn)要素高度集聚以追求低成本高效益的規(guī)律。要素集聚帶來巨大的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會，帶來勞動力集聚和人口集聚，這是全世界的規(guī)律。
就此來看，現(xiàn)代生產(chǎn)方式不可逆轉，人口集聚規(guī)模的增長不可控，實為不爭的事實。
早在上世紀60年代，日本政府就試圖解決京都、阪神地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過于集中、人口集聚規(guī)模過大問題，但幾十年過去，這些地區(qū)不僅沒有疏散，反而越聚越大。
在現(xiàn)實中，城市的管理者和一些學者始終在研究城市的發(fā)展資源，計算城市的承載力。但必須看到，城市的承載力是由城市綜合生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的，而不是自身的自然資源稟賦。
早在80年前，就有專家根據(jù)中國資源稟賦建立預測模型，測算出中國只能養(yǎng)活12億人，然而今日中國人口已超過13億，而且比以前吃得飽，吃得好。測算失準原因，并不是自然資源稟賦發(fā)生了變化，而是經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，綜合國力有了增長。
當然，與任何生產(chǎn)要素的集聚一樣，人口集聚既有效益也有成本。效益與成本的比較，是市場行為，企業(yè)會比較，勞動者自己更會比較，一旦效益低于成本，人口就不會繼續(xù)集聚。毫無止境的集聚，只有兩種可能，一是城市人口集聚仍處在高效益期，二是集聚的成本非剛性，失去制約作用。中國城市人口規(guī)模失控的原因在于后者。因為目前在中國，城市經(jīng)濟發(fā)展要素的集聚主要是靠政府而不是市場，政府權力越大，集聚資源越多越好，成本越低，配套設施建設越有力。政府控制發(fā)展要素，掩蓋了城市發(fā)展真實的市場成本，誰能說得清楚北京的水、電、氣、煤的真實成本究竟是多少呢？
大城市手中的權力成為最大的優(yōu)勢。北京借助首都地位便是如此，所有企業(yè)和人口都認為向北京集聚是不爭的首選。
許多城市管理者對當?shù)厝丝诮Y構都不乏理想化的設計，比如希望生活在本市的人群都具有高學歷、高技能、高收入、高職務等，但決定城市人口結構的仍然是生產(chǎn)力的綜合水平。無論社會如何進步，現(xiàn)代化的水平有多高，經(jīng)濟發(fā)展總是多元化的，這就注定對人口素質的需求是多樣化的。
無論社會具有什么樣的公平程度，因人的個體差異，社會各階層的經(jīng)濟水平不可能均等化，這決定了消費行為永遠是多層次和多樣化的。就此而言，低端生產(chǎn)和服務領域的勞動者永遠是城市的合理組成部分。
在現(xiàn)實中，城市人口的集聚是按照多種就業(yè)和創(chuàng)業(yè)渠道進入的。以北京為例，進入城市的有公務員、富豪、海歸、北漂、小商販、農(nóng)民工等等。其中，小商販、農(nóng)民工屬低端人群，但他們的就業(yè)率在90%以上，是城市生產(chǎn)的合理組成部分。公務員、富豪、海歸、北漂是精英，但隨他們而來的親屬未必都是精英，很多也是低端人群，有的甚至是食利者，非生產(chǎn)人群。
低端就業(yè)和創(chuàng)業(yè)人群是所謂的草根族，是最基層的民眾，它是相對低端而又龐大的社會階層，在任何社會都不可能消亡。在歷史的長河中，無論中國、外國，無論城市農(nóng)村，無論什么社會制度，對所謂的精英或高端人群，永遠都持歡迎態(tài)度。而真正能夠反映社會進步或落后，反映社會制度是否具有優(yōu)越性的，恰恰是對待低端人群的態(tài)度。
工人階級和貧下中農(nóng)當年推翻舊社會，使他們獲得了應有的地位和尊嚴，新中國才得以發(fā)展至今。今后圖振興、謀發(fā)展，如何對待低端人群，依然是是否貫徹以人為本發(fā)展觀的基本標準。無論從何角度，控制城市人口規(guī)模，拿低端人口說事，既不合理，也與以人為本的理念背道而馳。
實行城市發(fā)展管理體制改革，應通過市場機制配置城市發(fā)展資源，反映真實的城市發(fā)展和承載成本，通過市場反映的效益和成本水平，指導企業(yè)和人口根據(jù)自身能力和條件有選擇地集聚。打破城市行政特權，抑制城市福利水平過快增長，應該堅決反對以設置行政門檻限制人口向城市集聚。
同時，以發(fā)展求出路，解決城市人口過于密集問題。北京如需緩解人口壓力，首先應當研究并合理規(guī)劃北京的產(chǎn)業(yè)結構和布局，疏散北京產(chǎn)業(yè)，包括制造業(yè)及教育、文化等產(chǎn)業(yè)，甚至某些政府管理機構，擴大首都政治、經(jīng)濟、文化的輻射區(qū)域。
即使不得已而為之采取臨時措施實行人口控制，亦應一視同仁，不該進行選擇性歧視，驅趕低端人群。
總而言之，把北京建成權貴城市，就會有更多的城市仿效，影響的不僅僅是城鎮(zhèn)化進程，更為重要的是社會穩(wěn)定和人們對未來的信心。
作者 袁崇法 系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任、研究員
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