鞏固脫貧攻堅(jiān)成果需建立長效機(jī)制

我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入收官階段，目前脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)已接近完成，取得的成就舉世矚目。貧困人口從2012年年底的9899萬人減到去年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2％降至0.6％，區(qū)域性整體貧困基本得到解決；按照中央部署，余下的貧困人口也將在今年如期脫貧。未雨綢繆，現(xiàn)在需要研究的問題是如何建立長效機(jī)制鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，確保脫貧人口不再返貧。

扶貧可從需求側(cè)或供給側(cè)發(fā)力，但重點(diǎn)應(yīng)從供給側(cè)發(fā)力

2015年11月召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是“兩不愁”“三保障”。具體講：到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。

從操作上講，扶貧要實(shí)現(xiàn)“兩不愁”“三保障”可從需求側(cè)發(fā)力，也可從供給側(cè)發(fā)力，但若要建立脫貧長效機(jī)制，則應(yīng)重點(diǎn)從供給側(cè)發(fā)力。2015年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主安格斯·迪頓曾對(duì)扶貧作過長期研究，他得出的結(jié)論是：若不改變?cè)斐韶毨У默F(xiàn)存條件，政府補(bǔ)貼消費(fèi)不可能讓貧困人口脫貧。

迪頓所說的“補(bǔ)貼消費(fèi)”，其實(shí)就是指從需求側(cè)扶貧。比如，貧困人口缺糧食，政府就提供糧食；貧困人口缺住房，政府就幫助建住房。對(duì)這種扶貧方式，學(xué)界通常稱之為“輸血型”扶貧。然而問題在于，如果貧困人口缺什么政府就提供什么，讓有些人可以坐享其成，那樣難免會(huì)形成新的分配不公，甚至?xí)腥藸幃?dāng)貧困戶。

并非危言聳聽。早些年，就曾聽說有的貧困縣本來已經(jīng)脫貧，但卻遲遲不肯摘帽；而且有人自己有勞動(dòng)能力卻不勤奮勞動(dòng)，寧愿吃政府救濟(jì)。顯然，這種現(xiàn)象對(duì)勤奮勞動(dòng)的人也是一種不公平。再有，政府財(cái)政資金來自稅收，假若政府少征稅，這筆錢留在企業(yè)是可以擴(kuò)大生產(chǎn)、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的；如果政府用稅收補(bǔ)貼消費(fèi)，勢(shì)必會(huì)抑制生產(chǎn)和財(cái)富創(chuàng)造。

正是針對(duì)以上問題，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾多提出了著名的“假想補(bǔ)償原則”。意思是說，政府可以用從富人那里收取的稅補(bǔ)貼窮人，但前提（原則）是窮人因此增加的收入不得小于富人的損失，否則對(duì)整個(gè)國家會(huì)得不償失。問題是怎樣才能做到這一點(diǎn)呢？我的觀點(diǎn)是，應(yīng)重點(diǎn)從供給側(cè)扶貧。

與從需求側(cè)扶貧不同，供給側(cè)扶貧主要是幫助貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，立足于“造血”，并通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)建立脫貧的長效機(jī)制。往深處想，政府開展扶貧是為了促進(jìn)分配公平，而最終則是要讓貧困人口脫貧，實(shí)現(xiàn)共同富裕。這樣看，政府扶貧不僅要把“蛋糕”分好，而且還要把“蛋糕”做大。否則僅在分配上做文章，是不可能從根本上解決脫貧問題的。

從理論上看，處理“分好蛋糕”與“做大蛋糕”的關(guān)系，實(shí)質(zhì)就是要兼顧公平與效率，不顧此失彼。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的收入分配體系。對(duì)我們開展扶貧工作來說，當(dāng)然首先是要注重公平；但同時(shí)也要體現(xiàn)效率。收入分配不公，會(huì)導(dǎo)致兩極分化；而如果忽視效率，亦會(huì)挫傷人們勤勞致富的積極性。

不過要特別指出的是，扶貧重點(diǎn)從供給側(cè)發(fā)力，并不是不能從需求側(cè)發(fā)力。遠(yuǎn)水難解近渴。如果貧困人口在吃、穿方面確實(shí)有困難，政府當(dāng)然可從需求側(cè)給予消費(fèi)補(bǔ)貼。但我們一定要清楚，補(bǔ)貼消費(fèi)只能作為短期措施。“授人以魚不如授人以漁”。從長遠(yuǎn)看，政府還是應(yīng)立足于供給側(cè)，提高貧困人口自己創(chuàng)造收入的能力。

供給側(cè)扶貧可提高勞動(dòng)收入或資產(chǎn)性收入，但重點(diǎn)應(yīng)提高資產(chǎn)性收入

前面已經(jīng)說過，我國到2020年的扶貧目標(biāo)是“兩不愁”“三保障”；而長期目標(biāo)則是讓貧困人口脫貧，并確保脫貧人口不再返貧。顯然，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)長期目標(biāo)，就必須建立穩(wěn)定提高貧困人口收入的長效機(jī)制。而且中央對(duì)此已提出明確要求：要實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平。

現(xiàn)在的難題是，怎樣才能讓貧困人口人均收入增長幅度高于全國平均水平？討論這個(gè)問題，我們不妨將收入分為兩個(gè)大類：勞動(dòng)收入與土地、資本等資產(chǎn)性收入。若對(duì)收入做這樣的劃分，提高貧困人口收入便可雙管齊下：既提高勞動(dòng)收入，也提高資產(chǎn)性收入。不過從建立脫貧長效機(jī)制的角度看，重點(diǎn)應(yīng)提高貧困人口的資產(chǎn)性收入。

事實(shí)上，國內(nèi)不少地區(qū)已經(jīng)開展了這方面的探索。貴州六盤水市的“三變”改革，就是成功的范例。所謂“三變”，簡單說，是“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”；而其核心要義，是增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。政府主要做三件事：一是為農(nóng)民資產(chǎn)確權(quán)；二是通過平臺(tái)公司投資改善基礎(chǔ)設(shè)施，推動(dòng)農(nóng)民資產(chǎn)升值；三是引導(dǎo)農(nóng)民入股龍頭企業(yè)，通過規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)民收入。

“三變”改革受到了中央的高度重視，從2017年到2019年，連續(xù)3年寫進(jìn)中央一號(hào)文件。我曾赴六盤水作過考察：六盤水所轄4個(gè)縣、市、區(qū)，“三變”改革前，4個(gè)縣、市、區(qū)全是貧困縣，其中3個(gè)是國家級(jí)貧困縣，1個(gè)是省級(jí)貧困縣。而經(jīng)過4年改革，到去年底，4個(gè)貧困縣、市、區(qū)全部提前摘帽，累計(jì)脫貧60.37萬人，農(nóng)民年人均可支配收入達(dá)到11043元。

也許有人會(huì)問：扶貧為何要以提高貧困人口的資產(chǎn)性收入為重點(diǎn)？我認(rèn)為理由有二：一是馬克思早就明確講過，消費(fèi)資料的任何一種分配，都不過是生產(chǎn)條件本身分配的結(jié)果；二是因?yàn)槭杖敕峙渫ㄐ械脑瓌t是按生產(chǎn)要素分配，而按生產(chǎn)要素分配，其實(shí)就是為不同的要素定價(jià)。價(jià)格是由供求決定的，由此推出，要素所有者參與分配的比例則取決于要素的稀缺度。哪一種要素稀缺度高，在分配中所占的比例就高。

讀者可以思考這樣一個(gè)問題：過去，農(nóng)民為何一直是低收入群體？是農(nóng)民不勤勞么？當(dāng)然不是，而是農(nóng)民沒有土地（資產(chǎn)）。舊中國時(shí)期，那時(shí)候地主收入高，并不是地主勤勞，而是他們擁有土地，可以取得土地收入；而且土地和勞動(dòng)力比，土地相對(duì)稀缺，故土地收入高于勞動(dòng)收入。當(dāng)年我們黨提出“打土豪、分田地”，目的就是要消滅地主剝削，讓農(nóng)民享有土地（資產(chǎn)）收入。

中華人民共和國成立后，我國確立了社會(huì)主義基本制度，但馬克思關(guān)于生產(chǎn)條件分配決定收入分配的原理并未過時(shí)。對(duì)目前扶貧來說，要想讓貧困人口脫貧后不再返貧，就必須讓貧困人口擁有資產(chǎn)；而且同時(shí)還得推動(dòng)貧困人口的資產(chǎn)增值。

讓貧困人口擁有資產(chǎn)，當(dāng)務(wù)之急是政府要將“資源變資產(chǎn)”，并將資產(chǎn)確權(quán)給貧困戶。需要強(qiáng)調(diào)的是，給貧困戶資產(chǎn)確權(quán)，必須將資產(chǎn)“使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)”一并界定，否則貧困戶的利益難免會(huì)受損。以往農(nóng)村土地確權(quán)是有過教訓(xùn)的。

怎樣推動(dòng)農(nóng)民資產(chǎn)增值？所謂資產(chǎn)增值，通俗地說就是讓資產(chǎn)漲價(jià)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義：資產(chǎn)價(jià)格是人們對(duì)該資產(chǎn)預(yù)期收入的貼現(xiàn)。即資產(chǎn)價(jià)格=資產(chǎn)預(yù)期年收入/銀行年利率。根據(jù)此公式，由于利率相對(duì)穩(wěn)定，資產(chǎn)價(jià)格實(shí)際取決于資產(chǎn)的預(yù)期收入。怎樣提高資產(chǎn)的收入預(yù)期呢？物以稀為貴，辦法當(dāng)然是提高資產(chǎn)的稀缺度。

聯(lián)系現(xiàn)實(shí)，上面的道理并不難理解。比如，在偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，由于交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民的資產(chǎn)肯定不值錢。若政府能投資改善基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)民的資產(chǎn)就會(huì)升值。六盤水的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明這一點(diǎn)：政府用PPP模式引入龍頭公司改善基礎(chǔ)設(shè)施后，農(nóng)民資產(chǎn)大幅升值；而農(nóng)民用升值資產(chǎn)入股龍頭公司，又大大提高了收入。

需求側(cè)扶貧可補(bǔ)貼商品或補(bǔ)貼貨幣，但重點(diǎn)應(yīng)補(bǔ)貼貨幣

扶貧應(yīng)重點(diǎn)從供給側(cè)幫助貧困人口發(fā)展生產(chǎn)，同時(shí)也可從需求側(cè)補(bǔ)貼消費(fèi)。于是就引出了一個(gè)新的問題：從需求側(cè)補(bǔ)貼貧困人口到底應(yīng)該怎樣補(bǔ)？是補(bǔ)貼商品還是補(bǔ)貼貨幣？對(duì)此問題社會(huì)上一直存在爭議。我的看法是，應(yīng)從市場結(jié)構(gòu)的角度對(duì)如何選擇補(bǔ)貼方式作分析。

以往的政府補(bǔ)貼可謂名目繁多：如住房補(bǔ)貼、家電補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、化肥補(bǔ)貼、農(nóng)藥補(bǔ)貼、燃油補(bǔ)貼等。政府發(fā)放補(bǔ)貼的初衷是要照顧低收入者，可有些補(bǔ)貼的效果卻不盡如人意。比如，前些年政府為了照顧農(nóng)村貧困戶買家電，財(cái)政拿出錢補(bǔ)貼家電下鄉(xiāng)，可大多貧困戶急需的并不是家電，結(jié)果只能望“補(bǔ)”興嘆。

學(xué)界有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為出現(xiàn)這種情況是政府的補(bǔ)貼方式不對(duì)。假若政府不補(bǔ)貼商品，而是補(bǔ)貼貨幣讓貧困戶自主購買商品，貧困戶則可直接受益。驟然聽似乎在理，而且我之前也是這種看法?？珊髞碓谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即便政府補(bǔ)貼貨幣，貧困戶也未必是真正的受益者。

說一件我親歷的往事。有一次我赴河南豫東農(nóng)村調(diào)研，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民告訴我，他們對(duì)政府發(fā)放農(nóng)藥補(bǔ)貼很是感激，可他們并沒得到實(shí)惠。怎么回事？一位鄉(xiāng)干部解釋說：殺蟲劑原先是50元一瓶，可政府給了農(nóng)民貨幣補(bǔ)貼后，殺蟲劑馬上漲價(jià)；而且政府補(bǔ)多少，價(jià)格就漲多少。如此一來，真正受益的并不是農(nóng)民，而是生產(chǎn)廠家或銷售商。

由此可見，無論補(bǔ)貼商品還是補(bǔ)貼貨幣，貧困人口都有可能不是受益者。中央三令五申要求精準(zhǔn)扶貧，可上面這個(gè)難題怎么解決？我的看法是，解決此難題應(yīng)從分析市場結(jié)構(gòu)入手，并根據(jù)市場結(jié)構(gòu)來選擇補(bǔ)貼方式。我們知道，市場結(jié)構(gòu)可分為買方市場與賣方市場；而補(bǔ)貼方式也有兩種：即商品補(bǔ)貼與貨幣補(bǔ)貼。如果我們將兩類市場與兩類補(bǔ)貼相互搭配，便有以下四種組合。

組合一：買方市場與補(bǔ)貼商品。在這種情況下，由于商品供過于求，價(jià)格有下降壓力。若政府此時(shí)補(bǔ)貼商品，受益者無疑是生產(chǎn)企業(yè)，而且還會(huì)加劇生產(chǎn)過剩。照理，企業(yè)生產(chǎn)過剩本來應(yīng)該壓產(chǎn)，可若政府去購買企業(yè)的過剩商品，價(jià)格信號(hào)被扭曲，企業(yè)就有可能不會(huì)調(diào)結(jié)構(gòu)。

組合二：賣方市場與補(bǔ)貼商品。若市場上商品供不應(yīng)求，供給短缺會(huì)推動(dòng)價(jià)格上漲。此時(shí)政府若補(bǔ)貼商品，受益者仍然是生產(chǎn)企業(yè)。即便政府限制補(bǔ)貼商品的價(jià)格，可由于商品供不應(yīng)求，貧困人口也不一定能買到，而且還容易產(chǎn)生各種尋租行為。

組合三：買方市場與補(bǔ)貼貨幣。在此情況下，政府給貧困戶補(bǔ)貼貨幣，受益者一定是貧困人口。道理很簡單，由于市場上商品過剩，商品供過于求會(huì)令價(jià)格下跌；而由于政府補(bǔ)貼的是貨幣，貧困人口購買什么商品自己有選擇權(quán)，這樣，生產(chǎn)企業(yè)與銷售商皆不可能擠占政府給貧困人口的補(bǔ)貼。

組合四：賣方市場與補(bǔ)貼貨幣。很多人以為，只要政府不補(bǔ)貼商品而補(bǔ)貼貨幣，貧困人口就一定可以受益。實(shí)則不然。在賣方市場，由于商品供不應(yīng)求，價(jià)格會(huì)上漲；若政府此時(shí)補(bǔ)貼貨幣，需求會(huì)進(jìn)一步拉升價(jià)格，商家便可通過漲價(jià)將補(bǔ)貼吸盡。前面提到的農(nóng)藥補(bǔ)貼就是例證。

不難看出，以上四種組合中，只有第三種組合可取，其他組合皆不盡如人意。不過相比較而言，補(bǔ)貼貨幣要好過補(bǔ)貼商品。所以政府開展扶貧，原則上不應(yīng)補(bǔ)貼商品而應(yīng)補(bǔ)貼貨幣，即便是商品供應(yīng)短缺，也要補(bǔ)貼貨幣，不過政府在補(bǔ)貼貨幣的同時(shí)，應(yīng)采取相應(yīng)措施推進(jìn)和改善供給。

三點(diǎn)結(jié)論

綜合上述分析，可以得到以下三點(diǎn)結(jié)論：

第一，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，確保貧困人口脫貧后不再返貧，必須按照“體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平”的原則，既要把“蛋糕”分好，又要把“蛋糕”做大，從而建立起脫貧的長效機(jī)制。為此，政府應(yīng)重點(diǎn)從供給側(cè)發(fā)力，扶持貧困人口發(fā)展產(chǎn)業(yè)，變“輸血”為“造血”，不斷增強(qiáng)貧困人口自己創(chuàng)造收入的能力。

第二，從供給側(cè)提高貧困人口收入，重點(diǎn)是要讓貧困人口取得資產(chǎn)性收入。一方面，政府要盡最大可能將資源變資產(chǎn)，并賦予貧困人口完整的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；另一方面，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，或者引進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，以此推動(dòng)貧困地區(qū)的資產(chǎn)升值。

第三，從需求側(cè)扶貧應(yīng)精準(zhǔn)施策，確保讓貧困人口受益。總的原則是，無論商品短缺還是過剩，政府都應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)貼貨幣。若商品供應(yīng)短缺，政府在補(bǔ)貼貨幣的同時(shí)，還應(yīng)積極推進(jìn)和改善供給。否則，如果政府直接補(bǔ)貼商品，不論選購哪家企業(yè)的商品都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)間的不公平競爭。

【作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）原副校長（副院長）、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想研究中心研究員】