◇新區(qū)按照“存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔(dān)、利益共享的新機(jī)制
◇我國(guó)在推進(jìn)跨省域城市群、都市圈同城化發(fā)展過程中需要用好的四把“金鑰匙”，即破除行政壁壘、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系和公共服務(wù)共建共享
文?|《瞭望》新聞周刊記者?趙宇飛
川渝高竹新區(qū)（2021 年 4 月 8 日攝） 劉坤攝
地處四川廣安市鄰水縣與重慶渝北區(qū)交界地帶的四川諾陽(yáng)汽車部件有限公司，曾連續(xù)6年虧損。從重慶搬遷到鄰水縣后，2021年終于扭虧為盈并進(jìn)入發(fā)展“快車道”——2022年生產(chǎn)總值突破6700萬元，同比翻兩番。
這在很大程度上得益于全國(guó)首個(gè)跨省域共建新區(qū)——川渝高竹新區(qū)的設(shè)立。2020年底，川渝兩省市在四川廣安鄰水縣與重慶渝北區(qū)交界地帶啟動(dòng)建設(shè)川渝高竹新區(qū)，探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離改革。
“新區(qū)設(shè)立讓我們贏得了更大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，幫助企業(yè)擺脫困境?！惫炯夹g(shù)總監(jiān)鄧勇說，2021年6月，在川渝交界處“斷頭”多年的快速通道通車，新區(qū)到重慶主城車程從兩個(gè)多小時(shí)縮短至1小時(shí)以內(nèi)；重慶渝北區(qū)的水庫(kù)水源跨省引入新區(qū)，破解區(qū)內(nèi)企業(yè)用水難題；區(qū)內(nèi)企業(yè)既能享受鄰水縣較低的要素成本，又能擇優(yōu)享受川渝兩地優(yōu)惠政策……
從連年虧損到扭虧為盈，諾陽(yáng)汽車見證著重慶都市圈跨省域同城化發(fā)展的步伐。2022年9月，《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，將重慶主城都市區(qū)21個(gè)區(qū)以及毗鄰的四川廣安市行政轄區(qū)全域納入規(guī)劃范圍。
“《規(guī)劃》突出探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離改革，以打破行政壁壘為突破口，著力推動(dòng)重慶都市圈在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)、協(xié)同創(chuàng)新、共建共享等方面取得實(shí)質(zhì)性突破，為跨省域城市群、都市圈同城化發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。”重慶市發(fā)展改革委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
打通經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn)
將毗鄰的四川廣安市全域納入規(guī)劃范圍，是《規(guī)劃》頗引人關(guān)注之處，廣安也成為全國(guó)唯一全域納入跨省域都市圈的地級(jí)市。
突破行政區(qū)劃，重慶都市圈并非個(gè)案。首個(gè)獲批的國(guó)家級(jí)都市圈——南京都市圈，其成員城市除了南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安4個(gè)江蘇城市外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城4個(gè)城市部分地區(qū)，城市數(shù)占比達(dá)50%，甚至“安徽城市面積還要大一些”。
這也揭示出都市圈建設(shè)的要義——消除行政壁壘，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)要素?zé)o障礙流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
縱觀全國(guó)，長(zhǎng)期以來的行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)高度同構(gòu)，甚至“以鄰為壑”的地方保護(hù)，造成資源配置效率損失、經(jīng)濟(jì)循環(huán)堵點(diǎn)等問題不同程度存在，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
以重慶與廣安毗鄰區(qū)域?yàn)槔?，川渝高竹新區(qū)設(shè)立前，廣安鄰水縣高灘園區(qū)到重慶主城區(qū)的快速通道，因行政區(qū)劃阻隔在川渝交界處“斷頭”多年；園區(qū)守著重慶渝北區(qū)的水庫(kù)，卻因行政壁壘無法用水，區(qū)內(nèi)企業(yè)時(shí)常因缺水影響生產(chǎn)；園區(qū)距離重慶很近，且土地、人工、水電等要素成本更低，但重慶企業(yè)到那里投資享受不到重慶的優(yōu)惠政策……
重慶工商大學(xué)副校長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)李敬等專家認(rèn)為，都市圈探索跨省域同城化之路，有助于打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)要素資源在更大范圍內(nèi)高效配置，降低市場(chǎng)交易成本。
以南京都市圈為例，在南京的輻射和帶動(dòng)下，滁州市、馬鞍山市都受益良多，特別是滁州市受到來自南京的交通、醫(yī)療、教育、工業(yè)等全方位輻射，成為安徽GDP排名第三的經(jīng)濟(jì)大市。
具體到重慶都市圈，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任賈若祥認(rèn)為，重慶是國(guó)家中心城市，通過都市圈的建設(shè)，能夠強(qiáng)化其對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用，同時(shí)也是建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈一個(gè)很重要的舉措。
廣安市為何能跨省全域納入重慶都市圈？“長(zhǎng)期來看，廣安與重慶中心城區(qū)同城化發(fā)展，擁有先天條件和發(fā)展基礎(chǔ)?！睆V安市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)張偉說，廣安是四川距離重慶中心城區(qū)最近的地級(jí)市，大量人員在重慶購(gòu)房、上學(xué)、就醫(yī)，廣安約60%游客來自重慶，70%以上的農(nóng)副產(chǎn)品銷往重慶。
根據(jù)《規(guī)劃》，重慶都市圈將從加快構(gòu)建現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、協(xié)同提升科技創(chuàng)新水平、共筑長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障、提升開放合作水平、深化體制機(jī)制改革、促進(jìn)公共服務(wù)共建共享等方面加快建設(shè)。
“未來，重慶都市圈探索跨省域同城化的經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)復(fù)制推廣，將有利于破除不同行政區(qū)域之間妨礙生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置和商品服務(wù)流通的體制機(jī)制障礙，從而提升資源配置效率，激發(fā)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新?！敝袊?guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)肖金成說。
將行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)
適度分離改革作為突破口
川渝交界處的四川廣安市鄰水縣高灘鎮(zhèn)，南北大道三期工程施工現(xiàn)場(chǎng)，機(jī)器轟鳴聲中，鋪路機(jī)緩緩向前推進(jìn)，路面上鋪起了一層水穩(wěn)材料……建設(shè)單位正在爭(zhēng)分奪秒搶工期。
“三期工程聯(lián)結(jié)重慶渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)和四川鄰水縣高灘鎮(zhèn)，預(yù)計(jì)今年上半年通車?！背啥悸窐蚬^(qū)負(fù)責(zé)人李宇說，屆時(shí)高灘鎮(zhèn)到重慶江北國(guó)際機(jī)場(chǎng)車程將從近2小時(shí)縮短至半小時(shí)以內(nèi)。
南北大道曾是重慶與廣安交界處的“斷頭路”之一。由于兩地政策標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)序等差異，雙方僵持不下，項(xiàng)目審批推進(jìn)緩慢，南北大道項(xiàng)目擱置多年。川渝高竹新區(qū)設(shè)立后，兩地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，南北大道一期、二期工程已建成通車，三期工程也正加快建設(shè)。
從“斷頭”到暢通的南北大道，是川渝兩地破除行政壁壘的生動(dòng)例證?！兑?guī)劃》印發(fā)之前，川渝兩省市以川渝高竹新區(qū)為“試驗(yàn)田”，將行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離改革作為突破口，為重慶都市圈跨省域同城化發(fā)展奠定基礎(chǔ)，也為全國(guó)初步積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
——重塑行政管理體制。雙方共派干部成立新區(qū)管委會(huì)，并合資成立開發(fā)公司，構(gòu)建起“管理機(jī)構(gòu)+開發(fā)公司”的新管理體制。其中，新區(qū)黨工委書記和管委會(huì)主任分別由廣安、渝北派出，兩地共同出資組建高竹開發(fā)公司，作為新區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)、管理的城市綜合運(yùn)營(yíng)商。
——?jiǎng)?chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制。新區(qū)作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)單元，通過規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)行管理“五個(gè)一體化”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一體開展。新區(qū)土地、財(cái)稅、人才等政策將擇優(yōu)使用、集成共享，區(qū)內(nèi)企業(yè)，可在川渝兩地的政策中自由選擇對(duì)自己有利的政策。
——構(gòu)建利益分配機(jī)制。新區(qū)按照“存量收益由原行政轄區(qū)各自分享、增量收益五五分成”的原則制定利益分配方案，探索跨省投資、成本分擔(dān)、利益共享的新機(jī)制。
《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研了解到，高竹新區(qū)已基本破除阻礙跨省域同城化發(fā)展的行政壁壘。以此為突破口，重慶都市圈跨省域同城化步伐正全面提速。
基礎(chǔ)設(shè)施方面，“斷頭路”正加快打通。曾長(zhǎng)期“斷頭”的南北大道、川渝路二期等骨干道路已建成通車或正加快建設(shè)，渝廣鐵路、渝廣同城大道等項(xiàng)目已啟動(dòng)前期工作，廣安正全面接軌重慶綜合交通網(wǎng)絡(luò)。
產(chǎn)業(yè)協(xié)同方面，兩地產(chǎn)業(yè)正加快相融共促。截至2022年底，新區(qū)成功簽約重大項(xiàng)目38個(gè)，已累計(jì)入駐企業(yè)175戶。新區(qū)設(shè)立后，重慶璽景臺(tái)實(shí)業(yè)有限公司決定投資3億元建設(shè)智能幕墻產(chǎn)業(yè)園。“以前，盡管四川鄰水縣要素成本更低，但在那里無法享受重慶的優(yōu)惠政策?！惫径麻L(zhǎng)楊成虎說，如今兩者可以兼得，于是公司選擇果斷投資。
公共服務(wù)方面，高品質(zhì)“同城生活”走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。最近，在重慶務(wù)工的廣安人譚建芳在重慶市沙坪壩區(qū)渝碚路街道白鶴嶺社區(qū)成功辦理二孩生育服務(wù)證：“不用再兩地跑了，辦證非常方便，辦理速度也很快?！苯刂聊壳埃ㄓ逋ㄞk事項(xiàng)已達(dá)311項(xiàng)，重慶、廣安兩地群眾享受到更高品質(zhì)的“同城生活”。
“川渝兩省市通過重塑行政管理體制、創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制、構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，推進(jìn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離改革，基本破除行政壁壘，為全國(guó)跨省域同城化、一體化發(fā)展初步積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)?！崩罹凑f。
用好四把“金鑰匙”
重慶都市圈探索跨省域同城化新路，折射出我國(guó)在推進(jìn)跨省域城市群、都市圈同城化發(fā)展過程中需要用好的四把“金鑰匙”，即破除行政壁壘、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系和公共服務(wù)共建共享。
——破除行政壁壘是跨省域同城化的基礎(chǔ)?？v觀各大世界級(jí)都市圈，均構(gòu)建完善的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，如日本東京建立了首都建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)東京都市圈發(fā)展的規(guī)劃和協(xié)調(diào)；英國(guó)先后成立大倫敦議會(huì)和倫敦政府辦公室，主要負(fù)責(zé)解決跨區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃發(fā)展問題，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域行政壁壘的破除。
以重慶都市圈為例，川渝高竹新區(qū)的先行探索成果，如運(yùn)行管理、規(guī)劃編制、開發(fā)建設(shè)、基礎(chǔ)配套、資源要素的一體化等，正向整個(gè)都市圈復(fù)制推廣，旨在在規(guī)劃統(tǒng)籌、政策協(xié)調(diào)等方面取得進(jìn)一步突破。
——基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通促要素自由高效流通。跨省域同城化發(fā)展，交通互聯(lián)互通尤為關(guān)鍵，省域間的交通“斷頭”，阻礙著要素自由高效流通。肖金成等專家建議，加快構(gòu)建都市圈公路和軌道交通網(wǎng)。一是暢通都市圈公路網(wǎng)。增加城市間公路通道，密切城際公路聯(lián)系，加快構(gòu)建高速公路、國(guó)省干線等都市圈多層次公路網(wǎng)。二是打造軌道上的都市圈。統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈。三是提升都市圈物流運(yùn)行效率。打造“通道+樞紐+網(wǎng)絡(luò)”的物流運(yùn)行體系，推動(dòng)物流資源優(yōu)化配置。
在重慶都市圈，川渝兩省市正加快構(gòu)建內(nèi)暢外聯(lián)的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，如加快推進(jìn)重慶至西安高鐵，規(guī)劃建設(shè)重慶至廣安快速通道、廣安機(jī)場(chǎng)，加密開行跨省域城際公交線路等，進(jìn)一步補(bǔ)齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板。
——產(chǎn)業(yè)協(xié)同壯大都市圈綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力?！靶姓趬镜拇蚱?，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，是為了實(shí)現(xiàn)更重要的目標(biāo)——產(chǎn)業(yè)協(xié)同?！敝貞c市綜合經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)易小光建議，以推動(dòng)都市圈內(nèi)各城市間專業(yè)化分工協(xié)作為導(dǎo)向，推動(dòng)中心城市產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，夯實(shí)中小城市制造業(yè)基礎(chǔ)，形成都市圈中心至外圍梯次分布、鏈?zhǔn)脚涮?、緊密協(xié)作的產(chǎn)業(yè)格局，不斷壯大都市圈綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
比如，四川廣安市作為重慶都市圈的重要組成部分，將大力發(fā)展汽摩零部件、新能源汽車、綠色化工材料等產(chǎn)業(yè)，加快建成重慶先進(jìn)制造業(yè)集群配套基地，同時(shí)共建都市現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)，共同打造精品旅游品牌和線路等。
——公共服務(wù)共建共享增進(jìn)都市圈民生福祉?！岸际腥仁墙?jīng)濟(jì)圈，也是生活圈?！崩罹唇ㄗh，以都市圈公共服務(wù)均衡普惠、整體提升為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推動(dòng)基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)治理一體化發(fā)展，包括促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源共享、加快社會(huì)保障接軌銜接、推動(dòng)政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)等，持續(xù)提升都市圈內(nèi)市民“同城生活”的品質(zhì)。
